當前美國外國直接投資的國家安全審查制度熱點關注

一、美國對于外資流入的國家安全保護歷史發展：外國投資委員會（CFIUS）
         
      美國對外資準入的審查制度由來已久，在現代逐漸引起關注的外資準入的國家安全審查制度方面，也一直走在世界的前列。1975年福特總統建立的“外國投資委員會”（以下簡稱CFIUS），是負責審查外國投資對美國影響的機構，其發展到今天這個地位的歷史過程，生動的概述了關于涉及投資的國家安全問題是在美國如何引起關注的以及在保護國家安全利益和維持開放的投資政策中尋求平衡的發展。職稱評定論文發表 
      
      雖然美國經濟一直受惠于外國投資，但是如何平衡吸引外資的需求和保護國家安全的利益一直是讓美國立法者頭疼的問題。其實早在第一次世界大戰期間，美國國會就試圖規制外國在本國的資產。那一時期，由于擔心德國對本國化工業的統治地位，促使國會通過了《1917年與敵貿易法案》（the Trading with the Enermy Act,（TWEA）），針對的目標是在美國的德國公司和資產。這一法案授予總統控制涉及外國國家和利益的交易的權力。到了20世紀70年代，主要由于與外幣相關的美元的貶值，外國投資在美國迅速增加。結果，國會通過了《1974年外國投資研究法》，“要求財政部和商業部對在美國的外國投資進行全面的審查”。[2]通過對美國的外國投資政策的審查，政府得出結論“美國沒有足夠的監督機制來監管外國投資”。之后美國國會通過立法對外國投資加強了保護，尤其對一些特殊領域，如航空、房地產、電信等進行管理。其中值得一提的是《1977年國際緊急經濟權利法》（International Emergency Economic Powers Act,(IEEPA)）是當時加強對外資審查趨勢的一個例外，因為其使總統對外國資產的權力受束縛于，必須正式宣布國家進入緊急狀態。
      1975年，作為研究法的擴充以及為了回應國會對于美國缺乏有力的機制來對外資進行全面的審查的擔憂，福特總統建立了外國投資委員會（簡稱為CFIUS）。CFIUS當時被創立的主要目的就是“監督外國投資對美國的影響”，同時可以協助執行美國對于外國投資的政策。最早的CFIUS只包含6個部門，包括國務院，商務部，國防部和財政部等。成立之初，CFIUS并沒有被賦予實質性的權利來規制或者阻止能夠引發國家安全問題的外國投資。CFIUS的唯一權力是監督投資以及要求外國政府提交關于其外國投資活動的初步報告。雖然這些機構的首腦沒有權利去阻止被提議的外國投資交易，但是他們能夠提請有權機構注意這樣的交易，并通過促使授權機構阻止這樣的交易或者促使國會采取行動來防止這樣交易的消極影響。
      隨著外國投資的情況變得越來越復雜，增加CFIUS的職責和提高其審查標準的呼聲越來越高。20世紀80年代發生的日本富士通公司試圖收購美國加利福尼亞州的仙童半導體公司案件，在全美的引發了軒然大波。這項收購被美國政府視為日本的公司試圖“統治全球的半導體市場”以及對美國半導體工業和國家安全的威脅。通過Fujitsu公司的收購，國會認識到國內缺乏相關的法律授權總統能夠阻止這樣的交易。國會代表們希望尋求“鼓勵政府保護國家利益”的法律來審查和阻礙有問題的交易而不需要啟動國際緊急經濟權法的極端措施。因此1988年國會通過了對1950年國防生產法第721節的修正案，即埃克森-費羅里奧修正案應運而生。通過此項修正案，CFIUS得到了更多的授權。1988年的修正案授權總統可以“中止或禁止在美國發生的任何被認定會威脅美國國家安全（包括國家經濟）的外國的并購、收購或接管業務”，但應該有可信的證據表明，外國實體的控制可能導致其采取威脅美國國家安全的行為，且除《國家緊急經濟權利法》以外的法律規定無法為保護國家安全提供充分和適當的授權。之后里根總統迅速通過《修正案》將歸屬于他的權力和職責授予給CFIUS。結果，CFIUS作為監察當局其作用發生了新的變化，增強了其調查的職能，這樣使其能夠建議阻止使國家安全受到威脅的外國投資交易。此后，CFIUS開始審查對國家安全造成威脅的被提議的及已完成的并購，并且有權向總統提議哪些案例符合被阻止的條件。
      對于外國所有的企業收購美國公司所帶來的國家安全問題的影響的擔憂，是1993年伯德修正案實施的動因。當時法國國家所有的公司Thomson-CSF試圖收購美國最主要的國防承包商-LTV公司的航天航空技術和導彈部門。后來Thomson-CSF公司在CFIUS作出建議之前就撤回了出價，因為擔心政治影響而失敗。此次事件使國會在1992年對1988年《修正案》有關條款進行了修訂，后被稱為伯德修正案（Byrd Amendment）。其最主要的規定就是 “任何被外國政府控制或者代表外國政府利益的實體，其試圖并購的行為能夠給美國國家安全帶來影響的話，則必須由總統或者總統的指定者強制審查。”
          自從1975年CFIUS成立以來，到1988年《修正案》對其職能作用的加強，其在防御外資對國家安全的影響方面產生了積極作用。但是對于CFIUS的批評之聲也一直不絕于耳。數據顯示，從1988年修正案實施以來到1999年，CFIUS只審查了大約1300件自愿通報案件中的17件，其中有7件自愿撤回。事實上，只有一件外國投資案件在修正案時期被阻止，就是1990年中國航空技術進出口公司收購美國瑪姆科公司的項目。批評者認為CFIUS對其職責一直采取一種“漠然的”“隨便的”態度，他們僅僅關注特定的交易，對于更多的、對國家國防工業的基礎產生了日積月累影響的交易卻漠然[3]。還有一部分人質疑CFIUS的審查程序，認為其缺乏必要的透明度，還有就是對其有效的監督。總之，CFIUS的有效性一直懸而未決，CFIUS審查過程和權力的重組和修改一直是爭論的焦點。
      2001年911恐怖襲擊之后，美國對于國家安全的審查標準增強，并且自此外資交易受到了嚴格的審查。美國政府在911之后最初的議題就是美國采取一項強有力的防御體系的緊急性和必要性，廣泛的安全變成了“首要議題”。CFIUS對于恐怖襲擊的反應是加緊了外資并購的準入要求及在2003年將國防部加入到了其成員中去。雖然實行了這些更為嚴格的外資準入制度，但其中一個首要的障礙就是尋求一個平衡，加強國土安全和繼續維持外國投資和貿易的自由的平衡，這是國家持續的經濟成功的平衡的首要要求。
      1992年和2007年之間，即使國會的相關群體試圖對CFIUS進行改革，但是法律對CF