免費開放時代：文化館保障機制的建立

摘要：2011年隨著國家文化部、財政部的聯合發文，文化館正式進入“免費開放”時代。通過探討文化館免費開放的時代背景、基本要求、特點和存在問題，對比文化館與博物館免費開放的差異，提出應盡快建立文化館免費開放保障機制的建議。
關鍵詞：文化館  免費開放  保障機制

隨著我國社會、經濟的快速發展和人民精神文化需求的日益增長，黨和國家不斷加強公共文化服務體系的建設，各級黨委、政府致力于推進公益文化設施的免費開放。2011年1月26日文化部、財政部聯合下發《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》（以下簡稱《意見》），開啟文化館的“免費開放”時代。按照《意見》要求和公共文化服務體系建設需要，結合文化館的業務特點，建立文化館免費開放保障機制已勢在必行。
一、 文化館“免費開放”的時代背景
2005年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中提出，“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系。”
2007年6月，中共中央政治局召開會議研究加強公共文化服務體系建設。中共中央總書記胡錦濤主持會議。
2008年，中宣部、財政部、文化部、國家文物局聯合下發的《關于全國博物館、紀念館免費開放的通知》（中宣發[2008]2號）。
2010年7月，中共中央政治局就深化我國文化體制改革研究問題進行第二十二次集體學習。胡錦濤發表講話指出要加快構建公共文化服務體系，按照體現公益性、基本性、均等性、便利性的要求，堅持政府主導，加大投入力度，推進重點文化惠民工程，加強公共文化基礎設施建設，促進基本公共文化服務均等化。
十七屆五中全會提出“基本建成公共文化服務體系”，再次重申和強調了加強公共文化服務體系建設的重要性。
2010年,溫家寶總理在政府工作報告中指出：“推進美術館、圖書館、文化館、博物館免費開放，豐富人民群眾的精神文化生活。”  
2011年1月，文化部、財政部下發了《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放意見》（文財務發〔2011〕5號）。
2011年2月，文化部、財政部召開全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作電視電話會議，全面部署免費開放工作。
二、 文化館“免費開放”的基本要求
結合《意見》和文化部的會議精神，文化館免費開放工作的要求可簡要歸納兩項內容和六項措施：
1、兩項內容
一是公共空間設施場地的免費開放。這些設施場地包括多功能廳、展覽廳（陳列廳）、宣傳廊、輔導培訓教室、計算機與網絡教室、舞蹈（綜合）排練室、獨立學習室（音樂、書法、美術、曲藝等）、娛樂活動室等；
二是與其職能相適應的基本公共文化服務項目健全并免費向群眾提供。基本公共文化項目包括普及性的文化藝術輔導培訓、時政法制科普教育、公益性群眾文化活動、公益性展覽展示、培訓基層隊伍和業余文藝骨干、指導群眾文藝作品創作等。
2、六項措施
一是取消原有部分收費項目；二是限期收回出租設施；三是降低非基本服務收費；四是完善免費開放公示制度；五是制定應急預案；六是加強免費開放的宣傳。
三、 文化館“免費開放”的特點
1、文化館是具有中國特色的基層文化組織，其運作機制有自身特點，與博物館、圖書館存在較大差異。
“有形門檻”與“無形門檻”，免費開放關鍵在服務
對于文化館、文化站來說，從成立之初就是“免門票”，但是有的文化館熱鬧非凡，有的文化館門可羅雀。對于老百姓來說，雖然沒有門票這一“有形門檻”，但是文化館是否提供了足夠的公共文化服務項目成為他們進入文化館的“有形門檻”。與博物館和圖書館相比，文化館沒有固定的文物或圖書，它所具備的功能是最鮮活的——群眾文化活動、公益藝術培訓、團隊排練輔導、不定期的群眾文化展覽展示等等。“免費開放”的根本目的是推動公共文化服務的公益性、均等性、便利性，對于博物館來說是免去門票，對于文化館來說是提供足夠豐富和高質量的公益服務項目。
2、基本要求容易達到，真正目標任重道遠
解析國家對文化館免費開放的要求，主要有兩點：一是公共空間設施場地的免費開放；二是基本公共文化服務項目健全并免費向群眾提供。
設施場地免費開放。這意味著不能出租或挪用，文化館站只要限期收回出租場地就基本達到要求。但是免費開放多少場地？免費開放時間是多少？免費開放的對象是否有限制？這些都沒有明確規定。
基本公共文化項目健全和免費。《意見》中提及的6項服務內容對于機制比較完善的文化館來說，大多是健全且公益性的，要達到國家要求并不難。但是這些免費的項目究竟有多少群眾可以受惠呢？比如免費的文化藝術輔導培訓，有的文化館每天都開班，有的文化館一周一次，有的文化館由于經費不足每年才舉辦一次，同樣是“免費培訓”，但所帶來的社會效益卻相差甚遠。
免費開放的最終目的是提高公共文化服務水平，擴大公共文化服務惠及面。政府部門如何制定免費開放的具體要求，文化館如何明確免費開放的“量”和“度”，最終達到提高公共文化服務水平的核心目標，是一個復雜而艱巨的工作。
3、不同地區、不同規格文化館“免費開放”要求不同
不同地區、不同規格的文化館，在財政撥款、設施場地、人員數量都有較大區別，國家的“免費開放”意見是基本的、綱要式的規定，對于地區投入充足、政府重視的文化館來說，可能是幾年前就早已達到的目標；但對于還在實行以文補文，靠經營性收入維持的文化館來說，無疑是工作機制的較大轉變，存在不小難題。
同時，省級文化館、副省級文化館、地市級文化館……不同規格的文化館本身在主要功能的設置上也有差異，例如省級文化館可能更側重于對地市文化館工作的指導和培訓，市級文化館側重于舉辦示范性的、大型的文化活動，街道文化站側重于服務轄區內居民。各級文化館如何根據自身的主要工作職能，以“免費開放”為契機，走出自己更有成效的公共文化服務之路，是一個值得探討的課題。
四、 文化館“免費開放”的存在問題
各地、各級文化館現狀各不相同，“免費開放”工作開展的具體現狀與問題也有所差異，但綜合來看不少文化館都存在以下難點。
（一）、公共文化投入不足，機制滯后，制約免費開放的推進
1、場地、設備的維護和管理經費不足
由于免費向群眾開放，文化館場館的水電、管理、維修、安全、衛生經費都大幅增長，器材設備的耗損情況也日漸加速。如果不按照免費開放的要求，仔細核算并劃撥相應經費，文化館的場館和設施維護都會遇到較大困難。
2、公共文化項目的政府投入增長較慢
目前，在公益培訓、送戲下鄉、公益展覽等長期開展的公共文化服務項目中，部分地區政府專項經費投入不足，增長極慢，這導致文化館服務的惠及面較小，社會影響較低，不能充分體現文化惠民的宗旨，難以滿足人民群眾日益增長的藝術服務需求。
3、公共文化活動場地缺乏
一些地方的文化館館舍條件較差，有的不是獨立館舍，有的缺乏室外活動場地，群眾文化活動場地不足。
（二）人員經費投入有缺口，自籌經費負擔沉重，嚴重影響公益服務和隊伍建設。
1、人員經費實際差額撥款，差額部分單位創收自籌。
雖然許多地方的圖書館、文化館屬于財政核撥（全額撥款）的公益性事業單位，但長期以來，實際實行的是人員經費差額撥款，差額部分需要單位通過創收自籌解決。
2、部分文化館還要負擔退休員工的部分津貼、慰問和相關補助等。
由于自籌經費負擔沉重，文化館要將大量的時間和精力投入到籌措經費當中，難以全身心地開展公益服務、拓展業務，使公益性服務難以全面持續推進。另一方面，由于人員經費的缺口，即使文化館千方百計增加收入以盡量保障員工待遇，但員工收入一直處在較低水平或不穩定狀態，容易導致藝術專業人才流失，影響隊伍建設和可持續發展。
（三）部分人事政策不盡合理，與現實脫節，影響公益服務開展。
1、人員不足，影響開放力度。
為解決免費開放帶來的管理和服務人員緊缺問題，不少文化館在編制難以增加的情況下，聘用了合同制職工，但這些職工的管理政策滯后，缺少財政投入，進一步加重了單位自籌經費壓力。
2、職稱體制與現實脫節，影響專業人才積極性。
一些地區群眾文化專業職稱評審規定滯后，不適應目前群文工作的開展，同時有的文化館還存在聘用人數限制，導致許多在群文領域工作多年的專業人才，有的難以評上相應職稱，有的評上職稱也無法受聘，對工作積極性產生一定負面影響。
五、 文化館“免費開放”保障機制的建立
文化館、文化站是政府的公益性文化事業單位，是保障人民群眾基本文化權益的重要陣地。免費開放是實施文化惠民工程的重要內容。建議盡快建立免費開放保障機制，保證這一惠民措施真正落到實處。
（一）建立組織保障。建議文化、財政部門加強對免費開放工作的組織領導，將免費開放作為公共文化服務體系建設的重要工作，納入文化建設總體規劃，納入財政預算，納入重要議事日程。建立統籌協調、密切配合、分工協作的工作機制，加強免費開放工作的組織和領導。
（二）建立經費保障機制。建議財政部門根據文化館（站）公益性文化單位性質，按照“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的原則，建立免費開放經費保障機制，保證免費開放后正常運轉并提供基本公共文化服務。并探索建立公共文化多元化投入機制，鼓勵社會力量捐贈和投入，拓寬經費來源渠道。
（三）總結借鑒博物館免費開放的經驗教訓，明確博物館與文化館的區別，增強免費開放保障機制的可行性。
博物館的免費開放投入，可以用歷年門票收入為衡量的重要標準。但文化館自成立以來，便沒有門票收入，免費開放的經費保障應與具體的公共文化服務項目掛鉤，與文化設施和場地掛鉤，參照國家文化部制定的文化館站評估標準，結合本地區群眾文化需求，制定具體的免費開放經費保障標準。不僅要區別博物館與圖書館、文化館，而且要區別圖書館與文化館的功能差異，增強保障機制的可操作性，切實滿足免費開放的需求。
（四）區別基本公共文化服務項目與提高型、個性化文化服務項目的開放要求。
按照《意見》，對群眾基本的、普及型的文化項目，切實做好免費開放工作，對文化藝術門類中提高型、個性化的文化項目，實施成本收費的模式。在免費開放保障經費有限的情況下，服務向未成年人、老年人、農民工等特殊人群傾斜。
參考文獻:
[1]《文化部詳解美術館、圖書館、文化館免費開放新政》，中國網文化中國，2011.2.18
[2]《寧波探索文化館免費開放服務新模式》，中國文化報，2011.2.25
[3]劉文杰《成都試驗區公共文化服務創新及其發展方向的政策思考》，四川行政學院學報，2009年第5期.