安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人事制度的改革

摘要:文章通過關(guān)鍵人物訪談,對安徽省2010年1月以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人事制度改革進行調(diào)查研究,從改革舉措、 現(xiàn)象、問題、基層經(jīng)驗與建議四個方面描述鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人事制度的進展情況,對人事制度改革的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性、可持續(xù) 性以及后續(xù)推廣進行政策分析.
    關(guān)鍵詞:安徽省;鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院;人事制度;改革

    2009年11月,安徽省在32個試點縣開展以取消藥品加價, 實行藥品零差率銷售為突破口,推進管理體制、人事制度、分配 制度、財政補償、基本藥物等全方位的改革,其中,人事制度改 革旨在徹底改變基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人才結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象,優(yōu)化 鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心人員的專業(yè)、學(xué)歷、技能、年齡 結(jié)構(gòu),調(diào)動基層醫(yī)務(wù)人員的工作積極性,提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機 構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和效率。截止到2010年5月,32個試點縣基本完 成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的編制核定、競爭上崗全 員聘用以及分流人員安置等工作。當(dāng)前,基層人事制度改革進 展情況、階段性產(chǎn)出以及改革的重點難點等成為廣受關(guān)注的焦 點問題,在現(xiàn)有情況下,開展客觀的調(diào)查研究意義深遠.
    為避免增加地方接待負擔(dān),本研究小組在衛(wèi)生廳舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn) 衛(wèi)生院院長培訓(xùn)班的同時,對來自15個縣的15名中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi) 生院院長進行座談。同時還對皖南某縣衛(wèi)生局局長、分管副局 長、縣所有衛(wèi)生院院長進行深度訪談。研究人員對上述座談會 及訪談情況進行全程記錄。本調(diào)研報告是由上述資料中涉及人 事制度改革的信息整理分析而成.
    1 分析思路與方法 1.1 分析思路 項目潛在層次效益理論(A Potential Hierarchy of Effects) 認為衛(wèi)生項目/改革的產(chǎn)出(效益)存在潛在的等級順序。[1]改 革參與者對活動做出反應(yīng),這種反應(yīng)進一步作用于他們對相關(guān) 知識、觀點、技能以及未來預(yù)期的理解和學(xué)習(xí)。項目/改革實施 一段時間后,社區(qū)、個人以及整體環(huán)境的綜合變化才能作用于 社區(qū)的長期健康產(chǎn)出.
    該理論促成了衛(wèi)生項目/改革評估中項目行動與產(chǎn)出的邏 輯模型分析(Logic Model)。[2]邏輯模型分析的關(guān)鍵在于避免傳 統(tǒng)評估所關(guān)注的“項目/改革是否有效?”,而是圍繞著項目“行 動與產(chǎn)出”的全過程進行實時持續(xù)性評估,回答“項目是否一直 有效?”。這一評估思路的轉(zhuǎn)變,直接促進了績效評估與項目/改 革實施全程的整合。[3]我們希望本次調(diào)研能夠成為對安徽省基 層醫(yī)藥衛(wèi)生人事制度改革跟蹤性評估研究的起點.
    1.2 分析方法 連續(xù)接近法(successive approximation)是通過不斷地反復(fù) 和循環(huán)的步驟,使得研究者從開始是一個比較含糊的觀念以及 雜亂、具體的資料細節(jié),逐漸形成一個具有概括性的綜合分析 的結(jié)果。[4] 本研究立足實踐,以訪談資料作為信息基礎(chǔ)。研究成員在 經(jīng)過多輪座談、訪談后發(fā)現(xiàn)信息逐漸趨向飽和,采用項目潛在 層次效益理論的分析思路,通過連續(xù)接近方法,逐漸形成鄉(xiāng)鎮(zhèn) 衛(wèi)生院人事制度改革行動-產(chǎn)出的邏輯框架,并對每個環(huán)節(jié)出 現(xiàn)的值得關(guān)注的現(xiàn)象和問題進行收集整合,總結(jié)經(jīng)驗成效,剖 析問題形成的癥結(jié),提出應(yīng)對的策略措施。研究還對人事制度 改革的系統(tǒng)性、持續(xù)性以及推廣提供政策分析和建議.
    2 研究結(jié)果 2.1 人事制度改革行動-產(chǎn)出分析框架 安徽省基層醫(yī)藥人事制度改革主要分三個環(huán)節(jié):核定編 制、科學(xué)設(shè)崗,競爭上崗、全員聘用,分流人員安置三個環(huán)節(jié)。參 見皖政(2009)122號《安徽省人民政府關(guān)于基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制 綜合改革試點的實施意見》。為便于直觀的展示鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人 事制度改革進展,我們列出安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人事制度改革舉 措-產(chǎn)出(現(xiàn)象-問題)-基層經(jīng)驗與建議-問題分析的邏輯 模型分析框架(見表1).
    在人事制度改革的三個環(huán)節(jié)中,各地在“競爭上崗,全員聘 用”環(huán)節(jié)的做法基本相同,根據(jù)文件標準,采取統(tǒng)一考核方法對 職工進行聘用,訪談?wù)邔υ摥h(huán)節(jié)提出的問題很少,故表中沒有 列出.
    3 人事制度改革政策分析 3.1 人事制度改革的系統(tǒng)性分析 從改革的關(guān)聯(lián)性來分析,基層醫(yī)藥衛(wèi)生人事制度改革顯然 需要與衛(wèi)生服務(wù)體系其它層面的改革緊緊聯(lián)系在一起。新型合 作醫(yī)療首先從制度改革層面推動了基層縣-鄉(xiāng)-村三級衛(wèi)生 服務(wù)體系組織結(jié)構(gòu)的加固。基層人事制度改革從優(yōu)化供方服 務(wù)、績效工資制度從支付層面、基本衛(wèi)生服務(wù)功能定位從服務(wù) 內(nèi)涵等一系列組織內(nèi)的制度改革來促進三級網(wǎng)的發(fā)展。不同的 制度改革之間的銜接很重要,比如績效工資如何體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生 院有編缺崗的情況下在聘人員超負荷勞動補償?公共衛(wèi)生服務(wù) 人員的職責(zé)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量如何與基本公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容-補 償一一對應(yīng)?如何保證分流人員和聘用在崗人員與基層社會保 障體系的無縫對接?在改革過程中如何落實財政補助辦法?這 些問題都是確保人事制度改革的關(guān)鍵.
    從改革的內(nèi)容來分析,公平競爭、優(yōu)勝劣汰是人事制度改 革引入的重要的組織文化,在這樣的組織文化指引下,如何對 于基層衛(wèi)生人力資源進行合理規(guī)劃,確立衛(wèi)生院在不同階段的 基本服務(wù)功能,發(fā)展合理的技術(shù)優(yōu)勢,滿足未來人力資源的發(fā) 展需要是人事制度改革的真正意義所在。現(xiàn)階段的人事制度改 革從區(qū)域人口需求、基本衛(wèi)生服務(wù)功能定位對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行 定編定崗,這是人事制度改革的重要起點,但絕不能限于此,逐 步形成基層衛(wèi)生人力資源管理的理念,建立和完善基層衛(wèi)生人 力資源規(guī)劃、招聘、培訓(xùn)、績效管理等系統(tǒng)化管理是改革尚需進 一步深化的方向.
    3.2 人事制度改革可持續(xù)發(fā)展分析 3.2.1 利益相關(guān)群體分析 考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院剛剛完成人事制度改革,為了避免給鄉(xiāng) 鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革進程帶來不便,我們沒有對在聘以及分流人員進 行問卷調(diào)查或訪談。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院職工畢竟是弱勢群體,這些群 體的利益已經(jīng)被各級衛(wèi)生主管部門充分考慮,并采取措施.
    我們本次訪談主要發(fā)現(xiàn)兩點:①一些規(guī)模較大,既往效益 較好的衛(wèi)生院認為現(xiàn)階段人事制度改革沒有提升在崗職工待 遇,擔(dān)心目前的績效工資、財政補償?shù)却胧┎荒荏w現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生 院在崗職工的實際業(yè)績,積極性有一定的挫傷;②根據(jù)訪談情 況,有的地方所在機構(gòu)或區(qū)域人員分流呈平穩(wěn)過渡的態(tài)勢,但 有的地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院職工分流遭遇阻力,尚需跟蹤調(diào)研.
    除此之外,縣級衛(wèi)生行政主管部門認為改革降低其在衛(wèi)生 院定編定崗中原有權(quán)力。衛(wèi)生院編制崗位數(shù)量的過分固定,不 利于其在衛(wèi)生院之間進行人員的合理調(diào)動。衛(wèi)生院則認為限制 編外人員聘用,導(dǎo)致大量后勤工作無法開展。這些問題都面臨 后續(xù)跟進政策的調(diào)整.
    3.2.2 改革資源可及性分析 安徽省作為經(jīng)濟欠發(fā)達省份,地方財政能否補償?shù)轿涣钊?擔(dān)憂。很多訪談?wù)呔�反映�?市-縣各級財政對本次基層醫(yī)改 的財政支持力度很大。訪談?wù)咂毡閷ω斦�補償政策能否全面落 實公共衛(wèi)生服務(wù)包的補償力度、村醫(yī)待遇等具體問題提出了不 同程度的擔(dān)憂,但大多對衛(wèi)生院人員分流的費用保障問題均予 以了肯定.
    3.2.3 改革措施的后續(xù)優(yōu)化 調(diào)查提示基層在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中摸索了很多寶貴經(jīng) 驗,具有很強的實踐性。同時,基層也提了很多建議,其中一些 出于自身利益考慮,或者是改革引發(fā)利益調(diào)整的不滿情緒,但 很多建議是中肯的,充分收集整理這些觀點對于改革措施的不 斷完善是有益的.
    這些觀點主要認為人事制度優(yōu)化了基層衛(wèi)生人力結(jié)構(gòu),接 下來當(dāng)務(wù)之急的任務(wù)是和其它配套政策結(jié)合:如何合理補償, 穩(wěn)定職工;如何考核業(yè)績,引導(dǎo)職工;如何激勵職工,提高效率; 如何發(fā)展職工,豐富和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的服務(wù)功能;如何在改 革進程中進行資源配置權(quán)力的合理集中與分散.
    訪談?wù)咛岢龅木唧w建議包括:從衛(wèi)生院之間的績效橫向比 較、衛(wèi)生院自身的績效標準考核、職工之間的績效橫向比較、職 工自身的績效標準考核四個層面來進行績效考核;加強各地基 層社會保障體系建設(shè),是分流人員合理安置的重要制度保障; 在承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的同時,結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人員技術(shù) 特點,加強技術(shù)骨干的培養(yǎng)與發(fā)展;需要在編制管理部門、衛(wèi)生 行政主管部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院之間對編制崗位管理權(quán)限進行 合理界定    3.3 基層人事制度改革試點的推廣 在聘人員的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、服務(wù)行為-技能-態(tài)度總體水平的 提升是人事制度改革的重要階段性成果。本次調(diào)查中,我們沒 有直接接觸鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的在聘人員和分流人員。員工對改革以 及衛(wèi)生院的功能定位的認知、服務(wù)能力、服務(wù)態(tài)度、工作滿意度 等方面還沒有被充分了解與展示。從循征決策的角度而言,全 面深入的了解安徽省基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的階段性成果和 問題,結(jié)合地方實踐中的寶貴經(jīng)驗,不斷調(diào)整完善政策將是改 革全面鋪開的重要決策依據(jù).
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