廈門新型城鎮化道路淺析

【內容摘要】：本文通過新型城鎮化主要指標數據，了解廈門城鎮化發展現狀，分析廈門市城鎮化發展的優勢及所面臨的問題和困境，并結合國內外新型城鎮化的經驗和教訓，以推動廈門城鄉一體、產城互動、集約節約、生態宜居、和諧發展為基本特征的新型城鎮化戰略，嘗試提出符合廈門區位和城市特點的新型城鎮化思路。
【關鍵詞】: 新型城鎮化 問題 美麗廈門
城鎮化是一個伴隨工業化發展的自然歷史過程，是一個國家和地區現代化的重要標志。積極穩妥扎實有序推進城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構轉型升級的重要抓手，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求。
日前，省委、省政府正式印發《福建省新型城鎮化規劃（2014-2020 年）》，提出走具有福建特色的以人為本、優化布局、生態文明、文化傳承的新型城鎮化道路，實現“百姓富、生態美”有機統一。《規劃》指出，廈門作為我省三大中心城市之一，要發揮支撐城鎮化格局的重要支點作用。據了解，福建省沿海城市中廈門的城鎮化率已經高達88.6%，高居全省首位。
《美麗廈門戰略規劃》提出“統籌城鄉發展，推進‘以人為本’ 的新型城鎮化”：通過城鄉制度創新和公共服務設施均等化，改善農村地區的生態環境，促進城鄉統籌發展。建立“以城帶村、城鄉互動”的長效機制，逐步減小城鄉差距，促進城鄉共同發展。推進農業現代化，發展特色農業、現代農業、休閑農業，發展農民專業合作和股份合作，激發農村發展活力。加快城郊城市化建設， 推進城鄉空間融合發展，成為提高城鎮化質量的典范。通過制度創新推進以人為核心的新型城鎮化，加快農民市民化進程，逐步實現教育、醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全面覆蓋。
廈門市位于臺灣海峽西岸中部、閩南金三角的中心，全市土地面積1573.16 平方公里。截至2013 年，全市戶籍人口196.8 萬人，常住人口373 萬人，戶籍人口中，農業人口36.4 萬人。耕地面積30.6 萬畝，農作物總播種面積41.67 萬畝。人均耕地面積0.84 畝，呈逐年下降的趨勢。
1 廈門城鎮化發展情況
對于城鎮化建設，十六大提出了“走中國特色的城鎮化道路”；十七大的進一步補充是，“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”；黨的十八大報告中又明確提出了中國特色新型城鎮化， 提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的總布局。
廈門的城鎮化率已從1981 年的36％上升到2012 年的88.6%，發展速度驚人。但“即便是廈門，仍然還有很長的路要走。” 省發改委相關負責人表示，城鎮化率的數據只是評價指標之一， 政府和群眾真正關心的是更多人口在進入城鎮后要能享受到與城鎮人口相同的公共服務，這就需要公共服務與城市人口相匹配，目前最核心的兩項工作是就業和教育。“要讓農民進城有工作，更要讓他們的孩子享受到同等均衡的教育。更長遠的目標是要逐步實現戶籍常住人口與非戶籍常住人口基本公共服務一體化。”實際上，在這兩點上，廈門的工作已經卓有成效，無論是外來務工人員就業還是義務教育均衡發展，廈門的水平在全省都是比較高的，但還需要進一步優化城鎮化布局，改善人居環境，完善公共服務。
《規劃》中專門有一章要求“強化城鎮化發展的產業支撐”， 提出了廈門在新型城鎮化的道路上要培育特色的產業體系，推動產業結構向高端、高效、高附加值轉變。
廈門是我國五個經濟特區之一，是海峽西岸重要中心城市和國際性港口風景城市，在兩岸經濟交流合作中賦予先行先試前沿平臺作用日益凸顯。目前，廈門經濟特區及城市總體規劃已涵蓋全市域范圍，農業農村工作正在加快向工業化、城市化、現代化轉變，積極推進新型城鎮化建設，推進城鄉一體化發展。加快推進統籌城鄉發展綜合配套改革，建立和完善“就業非農化、居住社區化、資產股份化、福利社保化”的體制機制，努力提高農民、保障農民、轉移農民、富裕農民，逐步走出一條統籌解決特區“三農”問題的新路子。對于加快經濟結構和城鄉結構的戰略調整，促進經濟發展實現良性循環和社會協調發展具有重大意義。
2 廈門加快新型城鎮化建設面臨的問題
我市在新型城鎮化建設的過程中, 也和其它城市一樣, 出現不少問題, 一些問題是具有共性的, 也有一些問題表現得較為突出, 如工業化進程較快、基礎設施不足、城市管理公共服水平有待提高等。
2.1 城鎮缺乏必要的功能區分，很大一部分城鎮居民建房仍然沿用農村的單家獨院形式，城鎮普遍缺乏環境基礎設施， 水污染也較嚴重
2009 年廈門市農民人均純收入達9153 元，比全省農民人均收入6680 元高出37%。收入水平的不斷提高，也加快了城鎮化建設。許多城鎮居民社區甚至農村居民區社區也建立了齊全的社區公共設施，優美的小區環境，建有籃球場、文化室、圖書館、老年活動中心、健身器材等。
但同時也應該看到，大部分城鎮居民社區和農村居民區社區建設缺乏必要的規劃和管理，住房建設設計水平較低，建房的空間布局還比較混亂，沒有統一的規劃和管理，整個社區布局呈分散狀態，這樣不但影響了土地的充分利用，土地資源浪費比較嚴重，也不利社區基礎配套設施的建設。
2.2 城鎮缺乏特色，不少城鎮不重視地方特色的塑造，盲目攀比，不斷大拆大建，導致大量有價值的、反映本地歷史與文化的歷史街區和建筑物被拆，城鎮特色風貌逐漸消失
《美麗廈門戰略規劃》提出優化城市功能布局：結合優美環境，形成產城一體、分工明確的城市功能布局。其中廈門島主導功能為高端服務、金融商務、文化創意、旅游會展；海滄區主導功能為臨港產業、航運物流、生物醫藥；集美區主導功能為教育科研、機械制造、軟件信息；同安區主導功能為生態旅游、文化休閑、輕工食品；翔安區主導功能為臨空產業、高端服務、光電子信息等新興產業。（圖1）
因此，在推進城鎮化過程中，不能忘記新農村建設，要堅持城鎮化發展與新農村建設雙輪驅動，協調共進，融合相生；要讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中；在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。要繼承者和發展閩南特色建筑代表－閩南大厝，適當融匯東南亞僑鄉風情和鼓浪嶼的“萬國租界”建筑的異國情調，保留廈門舊城的騎樓建筑，集美學村和廈門大學的嘉庚風格建筑。加大力度推廣宣傳小城鎮建設示范村，如翔安區新圩鎮馬塘村，全村重新規劃設計，拆舊建新，實施“五改”、“四通”，整治村容村貌，成為布局合理、交通便利、設施配套，環境優美的現代化、多功能的“都市”新村；又如海滄區東孚鎮山邊村，按照“村莊規劃好、建筑風貌好、環境衛生好、配套設施好、綠化美化好、自然生態好、管理機制好”的“七好”要求，努力打造廈門最美鄉村。一方面，要注意城鎮發展并不是以“高樓大廈、寬馬路、大廣場、立交橋”作為標準的，對體現城市特色的文化符號、景觀設計等要引起足夠重視, 在城鎮化建設過程中，要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然；另一方面, 要持續加大對新農村建設的支持力度，在水電路氣房等基礎設施建設上下大功夫，讓農民分享現代化成果。
2.3 我市城鎮的公共服務設施總體來說走在全省前列，但發展并不均衡，學校、體育館（場）、醫院數量較多，基本能覆蓋到居民社區；圖書館、文化站、公園、影劇院、廣播電視等文化娛樂設施較為缺乏，自助圖書館還可適當向島外城鎮布點；城鎮居民的文化素質和觀念行為有待提高，以滿足城市社會的要求；城鎮的文化、科技、教育的建設需要加強（表1）
2.4 城鎮化會將農民變成市民，但不是簡單稱呼的改變，需要一系列的社會福利和保障措施配套
中央城鎮化工作會議要求，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，強調解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。這是非常有針對性和現實意義的要求。
看到城鎮化建設已經取得巨大成就的同時，也要清醒地認識到，我市的城鎮化發展也存在著不少問題。主要問題一是城鄉分割，城鄉發展不協調。集中體現在城鄉居民收入差距仍然很大，目前達2.8 ∶ 1 ；二是土地城鎮化遠快于人口城鎮化，對人口、居民素質、生活質量的城鎮化重視不夠；三是生產、生活、生態不協調，城市工業用地比例偏高，而居住和生態用地比重偏低，霧霾等空氣質量異常天氣增加。其中最突出的問題是基于城鄉二元結構而形成的土地城鎮化遠快于人口城鎮化，未能以人為核心的問題。
我市城鎮化率已達88.6%，但在統計數據的背后，隱藏著不容忽視的發展轉型過程中的“半城鎮化”缺陷和問題。農民上樓了，但生產、生活卻不方便了，生活成本提高了，這些農民被計入城鎮人口，但卻沒有被城市的社會福利體系覆蓋，在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等方面并不能與城市居民享有完全同等待遇，享受不到同等的公共服務，不能真正融入城市社會。
2.5 新型城鎮化建設：慢工出細活
我市城鎮化發展速度驚人，按戶籍城鎮化率計算，1999 年為48.7%，2012 年達到80.9%，城市化率平均每年以超過百分之二的速度遞增，快速城鎮化成為廈門發展的重要標志。城鎮化的發展不是速度本身有什么大的不妥，關鍵是在發展觀、利益觀上出了問題。我覺得，推進新型城鎮化，關鍵是要因地制宜。隨著政治經濟社會發展的環境在不斷變化，城市規劃及相關政策的變化是理所當然的，但是一個城市的經濟社會也有其內在的發展規律，人文社會環境更有其演變規律，一個好的城市規劃就是應該在認識到這些規律的基礎上對一個城市長遠發展的勾勒。《美麗廈門戰略規劃》的提出，為廈門今后的發展勾勒出美好的前景，只要我們認準方向、腳踏實地、埋頭苦干，就一定能打磨出極具廈門特色的小城鎮的發展模式。
圖1
表1 2012 年廈門市公共服務設施情況表