中國報業兩分開管理體制辨析

關鍵詞： 報業 兩分開 管理體制

[摘要]：在兩分開以前，報紙都是宣傳和經營合為一體，這種結構模式造成報業采編和經營互相干擾。中國的報紙還同時承受著政治壓力、社會壓力和市場壓力，自身功能的發揮受到了限制。在報業產業已經從過去狹隘的報紙經營發展到現在的經營報紙的前提下，采編和經營越來越難以分開。準確地把握兩分開的管理體制，要堅持互利雙贏和統分結合的原則。

報業是一個具有雙重屬性的產業，一方面，報紙反映一種思想、一種價值觀和世界觀，具有意識形態的屬性；另一方面，報紙也是一種產品，有一定 的市場價值，要進入流通領域，具有商品屬性。因此，無論是社會主義國家還是資本主義國家，不管出于什么樣的考慮，在報業管理體制的設計上，大體都采用編輯 和經營兩分開的模式。但由于社會制度和具體國情不同，在實行兩分開的原因和兩分開的內涵上表現出很大不同，我們這里就此來考察中國的情況。

一、實行兩分開管理體制的原因
柳斌杰同志在全國新聞出版體制改革試點單位座談會上講話時說，“在微觀上把文化、新聞出版單位，按照兩種性質分開，區分為公益性的事業單位和經營性的企業單 位，這也是了不得的進步，以前我們總是把它們絞合在一起，說是事業不給錢，說是企業不放權，兩不像。現在我們可以把它們明確地分開了。性質決定體制，體制 決定機制，性質一分開，后面的事就一通百通了。” 講話為我們考察中國報業實行兩分開管理體制的原因和必要性提供了線索。

第一，在兩分開以前，報社或報業集團的每一個報紙都是宣傳和經營合為一體，這種過于強調“塊”的結構模式雖然有利于在局部范圍內經營媒體，但不利于 整體的統一。尤其是對于報業集團而言，宣傳和經營都分別集中在一個個獨立的報刊社，集團在總體上成不了系統。這需要在縱向上進行“條”的梳理，即對報業集 團的業務進行劃分，形成宣傳和經營兩大系統，將“條”和“塊”結合起來，報業集團才真正能夠發生“化學反應”。

第二，在兩分開以前，報業采編和經營互相干擾：一方面，報社經營管理的功能依附于采編的功能，經營系統完全被納入到報社行政管理的體系內，經營部門 的領導被定為處級干部，報業內部缺乏專業性的經營人才。經營活動的事業化，使經營行為完全與市場脫節，極大地限制了報業的產業活力；另一方面，報業集團作 為事業單位，主要任務是堅持正確的輿論導向。但是，報社發展的資金需要越來越大，社領導要拿出相當大的精力搞經營，宣傳的力量難以集中。況且編輯記者往往 要承擔經營的責任，經營的利益驅動很容易惟利是圖，干擾輿論導向，將社會效益棄置一邊。

第三，如果把中國的報紙分成三類，即政治性報紙、事業性報紙和企業性報紙， 那么，這些報紙應該分別承受政治壓力、社會壓力和市場壓力。但在兩分開以前，中國的報紙要同時承受著這三種不同的壓力。既是黨和政府的喉舌，做黨和政府的 宣傳機構，又要對社會公眾負責，發揮著類似于西方公共媒體的功能，堅持社會效益第一，經濟效 益第二的方針，同時還要像一般性的企業單位一樣進行市場化運作，自主經營，自負盈虧。這樣的壓力在世界報業史上也是絕無僅有的，合適的壓力可以成為動力， 但不恰當的壓力卻是發展的緊箍咒。長期以來，中國的報紙不但沒能三者兼顧，而且本身應有功能的發揮也受到了限制，政治性報紙（黨報）的社會影響越來越小， 事業性報紙（都市報、晚報）的發展遇到體制性障礙，企業性報紙（科技類和專業類報紙）的贏利能力降低。

實行分類管理，將宣傳和經營在業務上分開，成了當務之急，只有這樣，才有可能實現雙贏。兩分開后，集團的宣傳管理系統可以集中精力辦報，使報紙真正 做到導向正確，貼近群眾、貼近實踐、貼近生活，讀者喜歡，而贏得了讀者就贏得了市場，這為報業經營奠定了良好的基礎；經營管理系統可以大刀闊斧進行體制改 革，機制創新，經營將越來越專業化、科學化，良好的經濟效益也會為辦報提供充足的資金。

二、兩分開管理體制的內涵
對報業集團兩分開的管理體制要在三個層面上來理解，首先，是在國家層面上。基于文化的雙重屬性，黨的十六 大把文化單位分成兩大類：一類叫公益性的事業，即為公共事業服務、隸屬于國家的一些事業性質的部門；另一類是經營性的產業，它以生產的產品上市，通過市場 實現它的價值。公益性的事業單位繼續以事業體制來管理，堅持政府主導，搞活機制，增強活力，改善服務。經營性的產業要求按照現代企 業制度進行體制的創新。國家對這兩類不同的文化單位進行了明確的界定，就報業而言，非贏利性的機構主要是指黨報、黨刊，它的主要任務不是參與市場經營，而 是主要為黨和國家的宣傳、思想文化工作服務。政府將確定正確的宣傳政策導向，同時保障事業發展所需要的物質、設備與人力等資源；除了黨報、黨刊以外的報 紙、期刊，基本上都要分期分批地轉制為企業，按照現代企業制度，進行內部管理體制、領導機構和運行機制的改造，成為一個獨立的市場競爭主體。事實上，國家 是按照意識形態屬性的強弱對報業進行劃分，對意識形態屬性明顯的報刊，黨和國家要嚴格控制。而對那些意識形態屬性不強的報刊，國家將逐漸方開，如現在已經 開始對一些科技類和專業類報刊進行整體轉制試點工作。

其次，在集團的層面上。在關于公益性性事業單位和經營性企業單位兩分開的政策指導下，國家對報業集團也提出了明確的要求，要“對新聞媒體的宣傳、經 營業務進行科學劃分，實現宣傳與經營兩分開，抓好宣傳，搞活經營”。（劉云山語）報業集團按照“報紙宣傳與報紙經營業務分開，新聞采編隊伍與經營管理隊伍 分開”的要求，著手對集團管理體制進行改造，讓采編系統和經管系統在體制上分離，形成兩個相對獨立的組織系統。采編系統以行政命令為主要管理手段，經營系 統以市場為主要調節手段。重點做好對可經營性資產的剝離工作，將集團內除了新聞宣傳業務單位外，屬于產業經營性質的發行、廣告、印刷、物業、投資等單位， 全部分離出來，改制為企業，按照現代企業制度建立國有獨資的集團有限責任公司。對報業集團的資產進行分割和評估，屬于經營性的資產全部置入集團公司或相關 子公司，相關員工全部轉換勞動關系，變“事業人”為“企業人”、“社會人”。

最后，在單個媒體的層面上，設立媒體經營公司，作為報業經營主體，在業務關系上，與采編分離，獨立經營，但在經濟關系和經濟運行機制上，媒體公司將 采編和經營統一于一體，為報業經營的高效運行和報紙經濟價值的充分實現建立了組織基礎。如浙江日報報業集團下屬的錢江晚報就是這種模式的典型代 表，2003年12月經國家工商行政管理總局批準注冊成立了錢江晚報有限公司，這是國內首家將報名直接用作公司名的媒體公司，媒體公司依托媒體獨立開展經 營，統籌運用媒體資源，通過對采編、印刷、發行和廣告等環節的協調，將報刊從策劃、生產到進入流通的全過程，統一在其戰略思想指導之下，形成整體營銷。

概括地講，兩分開的報業管理體制，就是在由出資人對報紙的宣傳業務和經營業務部門的干部人事、資產財務、考核監督等實行統一領導，統一管理的前提 下，將宣傳業務和經營業務在人員、機構方面徹底分離，做到業務不混合，人員不混崗。但兩者之間要互相負責，一方面，采編部門負責宣傳，辦好宣傳主業，為經 營業務提供內容支撐，創造優質經營載體；另一方面，經營公司負責經營業務，為宣傳業務提供經費支撐，承擔媒體經濟保障責任，形成宣傳和經營相互促進的良性 機制。

三、兩分開管理體制存在的問題
將宣傳和經營徹底分開,彼此互不干涉,就可以做到：宣傳系統用事業單位的傳統體制來運作，就能夠守住 陣地，掌握輿論控制權；經營系統剝離出來以后，按照現代企業制度建立法人治理結構，就可以將報業做大做強，成為新的經濟增長點。事實上遠沒有這么簡單，在 報業產業已經從過去狹隘的報紙經營發展到現在的經營報紙的前提下，采編和經營越來越難以分開。一方面，“經營部分”不能離開報紙“編輯部分”。報紙剝離出 來的發行、廣告、印刷等經營性資產，如果失去了報紙這個載體和資源，這部分資產及其經營也就成了無源之水、無本之木。例如發行和廣告就與采編密不可分，報 紙辦得好，讀者多，發行量大，廣告營業額就增加，反之，板著面孔辦報，讀者不喜歡，發行量就會降低，廣告也會受影響。因此，離開了報社，發行、廣告、印刷 等所謂經營性的企業就只能成為一般性的企業，毫無優勢可言。可見，經營性資產的核心并不是其本身，而是采編部分。現在，許多業外資本想投資報業，考慮的也 不是所謂的經營資產，而是核心的采編業務。

另一方面，“經營部分”對“編輯部分”的影響也很大。如果將“經營部分”徹底分離出去，“編輯部分”正常運行所依賴的經濟基礎就沒有了，只能靠財政撥款或基金供養，而這是中央所不愿意看到的，也是我們進行報業體制改革所要革新的內容。“經營部分”對“編輯部分”的影響還不只如此，報紙的內容也會受到“經營部分”的控制。隨著中國報業的發行由過去的郵發轉向地攤發行，印數的多少取決于終端市場的需要，而終端的需要來源于他對讀者內容偏好的判斷，結果是看似與報紙編輯無關的發行最終影響了編輯的價值取向，當然，這種影響不同于行政命令的強行制約，而是在自由寬松的環境里的一種無形操縱。

此外，我們原來設想的按照意識形態的強弱對報刊做區分，讓意識形態強的報刊保持事業體制，而讓意識形態弱的報刊轉制為企業， 認為這樣就可以掌控輿論導向。其實，這種想法也過于簡單，如果我們把意識形態強的報刊看成是主流文化的代表，而把意識形態弱的報刊看成是大眾文化的代表， 那么，就不單單是只有前者才會對人們的思想意識和價值觀念產生影響，后者也一樣，而且可能更巧妙，效果更好。法蘭克福學派的學者早在半個多世紀以前就對此 有過精彩的論述，是值得我們聆聽的清醒之音。尤其是在今天，中國的娛樂、休閑類的報刊很多是外方資助或是境外的舶來品的時候，這種警惕就顯得很必要了。

四、正確把握兩分開的管理體制
在現代的 報業經營活動中，編輯部門和經營部門是兩個權責分離又相互依存的重要組成部分，它們的勞動最后通過發行量和廣告額一起得到驗證，二者互為資源，互為因果， 缺一不可，本質上不能截然分開。它們之間的關系比我們想象的要復雜，應該正確地處理宣傳和經營二者之間的關系，準確地把握兩分開的管理體制，要堅持如下原 則：

（一）互利雙贏的原則

在報業的發展中，采編和經營同樣重要，不可偏廢任何一方，因此要處理好二者之間的利益關系，建立科學的 利益機制，讓雙方結成利益共同體，調動兩方面的積極性，實現雙贏。事實上，雙贏的指導思想是有客觀基礎的。一方面，報社的發展需要更新設備，進行員工培 訓，創辦新的報紙，這些都要有大量的資金支持。而兩分開后，這些費用和開支都要由集團公司來提供。集團公司董事會必須把報社的經費開支作為優先考慮的項目 列入年度預算，經報業集團黨委審批。由于集團黨委的大部分成員是報社編委會成員，這就充分地保障了報社能夠從集團公司獲得足夠的資金支持，使報紙的宣傳工 作有了堅實的物質基礎；另一方面，集團公司主導下的經營系統的主營業務都是圍繞著集團的報紙展開的，報紙的采編系統的運行狀況在一定程度上決定了它們經營 業績的好壞。因此，集團公司會全力支持報社的發展的。宣傳和經營事實上已經形成了“榮辱與共”的利益統一體。

宣傳和經營兩者之間相互聯系、相互支持，共同促進報業集團的發展，具體可參考如 下的業務模式：集團公司每年年初統計測算出上年集團各報廣告收入額、廣告價格和廣告版面數等重要參數，以宏觀經濟和報紙廣告行業的變動趨勢為參考，提出本 年度集團各報廣告創收計劃、廣告價格及相應的廣告版面計劃。在此基礎上，集團公司與報社簽定委托代理協議，協議的主要內容是報社保證為集團公司提供所屬各 報廣告版面的數量，集團公司保證為報社提供預算中確定的采編經費及發展投入。集團公司再與廣告公司簽定廣告代理合同，代理合同中要明確廣告公司代理集團各 報的廣告版面、廣告價格和代理費用等重項目。如果遇到在規定版面以外的廣告加版的情況，廣告公司要向集團公司提交加版申請，由集團公司進行經濟測算，與報 社協商，確定加版方案。若加版擠占了新聞版面，集團公司要給報社適當的經濟補償（可為廣告加版收入的一定比例）。

（二）統分結合的原則

經營的業務、機構和人員從報刊中剝離出來以后，如果不能協調統合好，就會造成宣傳和經營兩張皮，互相推委，互相指責，影響報業集團整體優勢的發揮。 因此，正確把握兩分開的管理體制，就要堅持統分結合的原則，樹立整體優化的意識，將宣傳和經營的各個部分協調、配合好。要正確地處理好集團運行中的統分關 系，在兩分開的基礎上實現分中有合，統一領導，統一管理。報社要集中精力搞好宣傳，但同時也要承擔利潤指標，其工資總額隨利潤增減上下浮動。報社完成利潤 指標并不是直接去經營，而是通過全力辦好報紙，為擴大發行、增加廣告收入創造條件；抓好內部管理，降低成本費用；選擇好的廣告、發行、印務等代理公司，爭 取最佳經營業績。

浙江日報報業集團在體制改革中實行“一本帳”和媒體總編輯兼任公司董事長的做法，這兩點是統分結合的重要體現。“一本帳”是指不管實際帳務如何處理，也不管法律主體如何劃分，集團對“一媒體”和“一公司”合并后的主體進行考核，這是統一領導和統一管理的財務基礎。總編輯兼任董事長是統一領導、統一管理的組織保障。

杭州日報報業集團的做法是，除了集團由編委會和經委會分別負責集團的采編、經營業務外，各報刊對宣傳和經營工作負總責。日常運行中側重采編工作，屬 于經營工作的廣告、發行等由集團專業公司代理。具體做法是將報刊部門視作基本生產單位進行考核，讓它對報刊的社會和經濟效益總負責。同時，由報刊編委會與 集團廣告、發行等經營部門以契約的形式，確定經營業績、費率及雙方合作事項。這樣做，既賦予了報刊明確的經營權責，同時又充分發揮集團采編部門及廣告、發 行部門專業分工的優勢，達到資源共用、利潤共享、風險共擔。

浙江日報報業集團和杭州日報報業集團的做法是正確地理解了兩分開管理體制，符合黨和政府所說的兩分開應該是在報業的同一經濟利益主體內，對同一產品 生產過程的生產與銷售的專業化分工的精神。報業集團公司作為經濟利益主體和市場主體，應該是包括編輯部分在內的全部，而不僅僅是剝離出來的部分經營性資 產。很明顯，如果不把報紙作為一個完整的產業鏈來管理和經營的話，實際運作中就會遇到很多困難。所以，宣傳部分和經營部分要合力并舉，協同配合。如兩分開 之后的發行工作就是這樣，因為發行量能從一個側面反映辦報質量，因此報紙的總編輯（或編委會）仍要對發行量負責，報紙發行量仍要作為考核總編輯（編委會） 工作的一個重要指標。發行部門實行公司化運作后，集團公司每年年初與發行公司簽定承包合同，對集團各報的發行量、發行費率及獎懲條款做出明確規定。而發行 公司除了依靠市場手段辦發行以外，報紙原來的發行手段（黨委文件、宣傳部門協助、宣傳促發行等）也要堅持，也就是要建立發行公司董事會與報紙編委會的聯系 協調機制，行政命令和市場調節兩股力量向一處使勁，最終實現宣傳和經營的雙贏。

總之，報業企業要實現經濟目標，除了良好的經營管理和產品營銷策略外，最關鍵的在于產品質量，即采編部分能否及時、準確地提供給讀者客觀、公正、有 價值的信息。社會效益和經濟效益的統一不僅僅是我們要追求的一個目標，也是報業發展的一種內在本質規定性。兩分開的管理體制力圖通過采編和經營在業務上獨 立但不分離的運行模式，使中國報業的發展從過去的“編報紙”轉向“經營報紙”，由過去單純的生產型體制轉變為市場機制型體制，最終找到企業利潤最大化與報 紙承擔社會責任的最佳結合點。

[參考文獻]

[1] 李良榮：《中國傳媒業的性質定位和制度創新》，《南方電視學刊》，2004年第2期。

[2] 佚名：《經營媒體的邏輯起點——浙江日報報業集團文化體制改革路徑選擇》，見 “中國報業網”，2005-6-10。

[3] 張曉群：《如何實現“化學變化”——關于報業集團制度建設的思考》，《當代傳播》，2005年第4期。