工商行政指導服務科學發展探析

     2010年是我國經濟社會發展形勢最為復雜的一 年，新的形勢對工商部門服務科學發展提出了新的課題和挑戰。深化行政指導工作，是工商部門應對挑戰，貫徹 科學發展觀，落實建設服務型政府要求，實現監管與發 展、監管與服務、監管與維權、監管與執法相統一的重要 途徑.
    一、明確行政指導的發展導向，增強服務科學發展 的意識 科學發展觀的第一要務是發展，服務和促進經濟社 會發展是行政主體及其人員的核心使命。樹立服務意 識、改進管理方式，順應由管理行政、秩序行政、指令行 政轉向服務行政、發展行政、指導行政這一時代潮流，是 服務科學發展的本質要求.
    行政指導這一新型的行政行為，是伴隨現代政治和 市場經濟發展出現的重要的政治與行政現象。行政指導 既是“有限政府”的產物，又是“有為政府”的產物，它對 于行政主體來說是一種積極行政的行為；行政指導還是 “服務政府”的產物，服務理念、責任意識是行政指導的 內在鞭策力量.
    我國行政指導的實質，可謂是一種發展型的行政指 導制度。行政指導在我國的出現和實踐，呈現出明顯的 發展導向。有別于最早產生行政指導的日本，我們的行 政指導更多地體現了為推動發展而對國家權力的自制 和退縮。行政指導實際上承擔了改革試驗的歷史職能.
    中國經濟體制改革由所謂的“行政統制經濟”轉到“市場 引導經濟”，其實就是一個行政指令不斷消融而行政指 導不斷擴張的過程，其目的都是著眼于促進發展。市場 經濟體制的本質特征是“自由”加“和諧”，政府既不能盲 目干預，又不可放任自流。行政指導正是以其本身特有 的發展導向功能和均衡協調功能，成為政府推行行政指 導的邏輯基礎.
    發展型行政指導的本質要求，與工商行政管理工作 服務發展的根本目的是一致的。行政指導明確的發展導 向，要求我們在全面推行行政指導工作中，更自覺地樹 立服務科學發展的意識，更清楚地認識行政指導在服務 經濟發展方式轉變和結構調整、服務工商職能轉變和職 能落實、創新工商服務發展機制、提升服務層次中的重 要作用，更深刻地理解行政指導與服務的關系，更準確 地把握工商行政指導的目的、定位和方向，更有效地發 揮行政指導服務科學發展的獨特作用.
    二、以行政指導為促進發展方式轉型的抓手，確立 工商部門在科學發展中不可或缺的地位 轉變發展方式是科學發展的本質要求。2010年2 月，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部學習班上提 出，國際金融危機使我們轉變發展方式、經濟發展方式 的問題更加凸顯。國際金融危機對我國經濟的沖擊表面 上是對經濟增長速度的沖擊，實質上是對經濟發展方式 的沖擊，必須加快轉變經濟發展方式，為保持經濟平穩 較快增長增添推動力。能否突破長期慣性的增長模式， 盡快實現轉型，已成為我們面臨的最大挑戰。如果說改 革開放以來加快發展是硬道理，現在則是加快轉型是硬 道理.
    貫徹中央關于保持經濟平穩較快發展與加快經濟 發展方式轉變有機統一的精神，落實國家調整經濟結構 總體部署和產業調整、振興規劃，以及國家工商總局提 出的“增加總量、擴大規模、鼓勵先進、淘汰落后”，支持 發展先進產業、配合淘汰落后產能的要求，工商部門把 好市場主體準入關、擴大消費、促進就業等任務更加復 雜和艱巨。深化行政指導,既是從服務宏觀經濟發展上 創新體制機制，提高對國家經濟發展政策的理解力和執行力的重要手段，也是總結應對國際金融危機以來工商 部門服務發展的方式方法，不斷完善和提升工商部門服 務發展實際運作機制的重要方面.
    一方面，充分發揮工商部門在政策與資訊等方面的 優勢,有效整合工商部門公共服務資源,將工商行政管 理工作中獲取的相關信息進行收集、整理、分析，如開展 市場主體登記信息綜合分析，全面反映企業數量、經濟 規模、經濟結構、產業優勢等綜合情況，發布產業結構與 投資信息、公開企業信用信息、公開典型案例等，結合工 商工作實際和各地產業特點，以促進和服務發展方式轉 變的實際作為，體現工商行政指導對科學發展的作用和 價值。為政府決策、企業投資提供服務，為行政相對人提 供有引導性的參考。同時，加強對企業信用意識、社會責 任意識的引導.
    另一方面，突出對轉變發展方式越來越重要的生產 要素進行行政指導，加強引導和管理。如實施知識產權戰 略、品牌戰略中，商標行政指導具有非常重要的作用，尤 其是在指導出口企業自主品牌培育等方面，對調整結構、 促進創新體系建設具有重要意義。再如，貫徹中央“以創 業帶動就業”的積極就業政策，進一步加強支持自主創 業、自謀職業等相關政策措施的指導，對引導和促進勞動 密集型企業、中小企業、民營經濟、各種服務業降低創業 成本，減少創業風險，提高政策效應具有重要作用.
    此外，通過行政指導和行政許可、行政執法等職能 和其他派生性服務職能的結合，可以發揮其在新農村建 設、擴大消費等促進區域經濟發展中的作用。如積極引 導農村經紀人、農民專業合作社、農業龍頭企業等適應 市場，推廣涉農合同示范文本和訂單農業指導，積極引 導農業生產、經營者運用農產品商標和地理標志增產增 收，發揮行政指導在紅盾護農、經紀活農、合同幫農、商 標富農等服務“三農”工作機制中的作用，努力引導消 費，為擴大消費需求、促進經濟增長服務.
    三、通過行政指導培育壯大市場主體，凸顯工商部 門服務發展的重要作用 市場主體的發展，是經濟發展的基礎。改革開放以 來，我國經濟發展取得的成就舉世矚目，但縱觀中國發 展的大格局，我國仍將長期處于社會主義初級階段。在 現階段，我們仍面對市場主體發展不足或不成熟的狀 況，大量經驗欠缺、能力不足或缺乏能力的大學生、居 民、農民和返鄉民工進入市場創業，這些市場經濟經驗 不足、弱小的市場主體，迫切需要予以指導服務、扶持幫 助。同時，處于激烈市場競爭和經受金融危機影響，遇到 諸多困難的各類企業要保持穩定持續發展，對行政部門 加強指導服務、落實幫扶措施也提出了更高的要求。工 商部門應把培育市場主體作為一項重要任務，將行政指 導與其他一系列扶持政策措施相結合，著力推進服務市 場主體的體制機制建設，不斷推動服務發展模式向更高 形式提升，促進各類市場主體發展壯大.
    企業是“經濟細胞”，經濟發展好不好，關鍵在企業 的發展。通過行政指導讓更多企業存續、發展和壯大，是 行政指導的終極目標之一，是工商行政指導的一個重要 功能。2009年在國際金融危機沖擊中，各級工商部門加 大對企業的幫扶和指導，實行了許多寬松的政策和提高 公共服務水平的措施辦法。各地發布、出臺支持企業，服 務經濟發展的政策文件之多，為歷年之最。這實際上是 抓住時機，舉全系統之力，進行了大范圍、大規模的行政 指導，得到了各級黨委政府的肯定和社會各界的好評.
    行政指導工作涉及工商工作的方方面面,應側重于 從與企業需求最為密切的企業市場準入、維權發展、規 范經營、違法查糾等方面切入，在既有工作基礎上，通過 行政指導，把培育壯大市場主體這一重要的職能工作提 到更高的層次。一方面，在行政許可、行政執法中，指導 市場主體的準入行為和競爭行為。這樣的行政指導不僅 可降低監管部門的行政成本，更重要的是降低社會成 本，讓企業事前預防，不出錯、少出錯，不對社會和企業 的發展造成影響。另一方面，對市場主體自身的企業行 為進行引導，如商標注冊、合同管理、品牌推廣等。這樣 的行政指導不僅使行政指導成為企業征信、授信的可行 途徑,而且對提高企業自律是很好的促進。由于自律比 他律更有效率，更為長效，可使企業違法經營等風險發 生率降低，監管部門的風險也相應地降低，從中也體現 了行政指導在防范行政責任風險中的作用.
    行政指導就是要疏導、縮短工商工作與市場主體的 距離。在推行行政指導的過程中，要強調以服務對象為 本，以市場主體的需求為導向，以工商部門的職能為基 礎，遵循市場主體的培育、壯大的客觀發展規律，根據不 同發展階段市場主體的不同需求，進行分層、分類指導 并協同各類協會、中介組織還有市場業主等共同進行指 導，使行政指導工作更直接連結市場主體，同時還要解決和企業溝通、建立關系的問題，搭建服務平臺，開辟相關 渠道.
    工商機關是市場監管部門，從廣義上講，我們所有 職能工作的履行，都是在服務發展。但高層次服務導向 的監管，要求工商部門在執法的同時，應考慮執法的經濟 效果和社會效果，看其能否促進經濟發展，促進社會和諧 穩定；高層次服務導向的監管，要求工商部門給政府當好 參謀，給企業當好指導員。從這個意義上說，工商行政指 導是更高層次的監管服務、更科學的依法行政。通過行政 指導，讓行政許可的效能更高，讓行政執法達到的效果更 優，讓市場主體的行為更規范、市場主體的發展更健康， 從而使市場經營秩序更好，工商部門總體上服務經濟發 展的社會效果更好.
    四、行政指導與監管執法相融合，以科學監管服務科 學發展 行政指導如何與監管執法有機結合，是需要深入探 討的重要課題。在復雜的市場環境下，市場監管執法的難 度進一步加大，及時有效查處各類違法經營、健全預警防 范機制、提高應急處置能力，對科學監管提出了迫切的要 求。在現有職責基礎上推行適合當前形勢和市場監管需 要的行政指導，應是探索工商科學監管的重要內容.
    行政指導與監管執法相輔相成。行政指導不是弱化 監管，而是對監管的優化，是向科學監管的邁進。行政指 導和行政處罰都只是管理手段，目的都是為了維護市場 秩序，促進經濟社會和諧發展，兩者不可替代，不能偏廢.
    行政指導更多的是立足于預防、規范，減少違法，尤其適 用于傳統監管方式難以解決和有效管理的難點、熱點問 題，是對傳統工商行政管理的進一步完善，而不是一項新 的工商職能.
    依法監管是工商之本，但當前我們正處于發展的轉 型期，監管執法不能只強調合法性，必須充分考量合理 性。監管的概念不能等同于處罰，如果把監管的職責予以 擴充、外延，行政指導是對行政處罰等強制性行為的補充 和完善；如果以監管為統籌，可謂是一個監管的兩種渠 道，一個監管的兩個方面或是監管的“一體兩面”，即強制 性行政與非強制性行政是工商監管執法的兩翼，主體行 政行為、輔助行政行為和服務發展其他的派生性行為，在 工商行政管理實際工作中相聯動而非相區隔地進行。行 政指導實質性地納入了監管的范疇，作為依法行政方式 拓展和延伸，融會在工商監管執法整體及其方式方法之 中。也即行政指導在實際履行過程當中具有聯動性，工商 行政指導必須與工商行政管理各項業務工作相結合，與 行政處罰、行政強制、行政許可等行政方式統一于工商行 政管理工作之中.
    行政指導作為一種行政行為的獨立性是相對的，他 更是一種可以通過滲透、嵌入到其他行政管理行為中而 發生作用的行為。與相關行政管理行為融合互動，是處理 好行政指導與監管執法的關系、完善行政指導實行方式 的關鍵。雖然行政指導同相關行政管理行為相融合的緊 密度和方式有所不同，但行政指導可以而且應當同其他 行政管理行為相融合；在多數情況下，行政指導只有同相 關行政管理行為融合才能有效發揮行政指導的作用，才 能煥發出行政指導真正的生命力。工商行政指導只有與 其他工商行政管理手段相互配合，才能實現工商行政指 導效用的最大化.
    行政指導與監管執法的融合，必然使行政指導特別 是即時行政指導成為工商各職能部門和基層單位常態性 的重要任務。因此，提高行政指導能力是基層建設的重要 任務.
    雖然行政指導在工商行政管理實踐中已得到普遍運 用，并發揮了重要作用，但總體上行政指導仍是一個理論 基礎較弱、實務問題較多、規范程度較低的行政現象，且 法學界對行政指導的概念、性質，以及法律責任等仍有不 少爭議，這些不可避免地影響到行政指導的推廣和行政 指導積極作用的發揮。鑒此，我們在堅定推行行政指導的 同時，一要考慮到地區間經濟社會發展水平的差異性，因 地、因時制宜地把握好“度”，并明了行政指導有其合理的 邊界。如我國在加入世貿組織的有關法律文件中已經鄭 重承諾，行政指導將受到世貿組織規則的約束。具體涉及 的領域包括關稅配額的行政指導，以政府補貼為主要支 持手段的產業政策指導，支持農業所采取的行政指導等.
    二要防止不當指導可能出現的問題或負面影響。如授益 性行政指導若缺乏對第三人的程序保護，容易導致對第 三人利益的侵害；又如過度指導有可能抑制社會中介組 織的健康發展；再如行政主體行政指導的自由裁量權過 大,可能導致“行政法治空洞化”問題等。三要約束、規制 指導行為，防范可能的廉政風險.