關于農村公共產品供給機制問題

　　論文摘要：農村公共產品的供給主體主要是政府。當前農村公共產品嚴重短缺，政府應該把公共資源的分配重點放在農村。建立農村公益事業建設“一事一議”財政獎補制度十分必要。“一事一議”的改革要遵循民主決策，籌補結合；直接受益，注重實效；規范管理，陽光操作三個基本原則和劃分村級公益事業建設責任、明確一事一議財政獎補范圍兩個重點。
　　關鍵詞：農村公共產品；供給機制；“一事一議”
　　
　　統籌城鄉發展是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的基本方略。黨的十七大提出，要逐步做到“兩覆蓋”、“兩平等”和“兩面向”。即逐步建立覆蓋城鄉的社會保障體系和覆蓋城鄉的公共衛生服務體系；實現城鄉平等接受義務教育和城鄉勞動者平等就業；建立面向全體勞動者的職業教育培訓制度和面向所有困難群眾的就業援助制度。統籌城鄉發展，要求形成城鄉建設規劃、基礎設施、產業布局、公共服務、勞動市場和社會管理等方面一體化發展新格局，這為深化國民收入分配制度改革和完善覆蓋城鄉的公共財政制度指明了方向。
　　國際經驗表明，農村公共產品的供給主體主要是政府。農村小型基礎設施和公益事業建設是農村生產力發展的物質基礎，也是當前農業發展、農民增收、農村繁榮的薄弱環節，與廣大農民的利益密切相關。一方面直接關系到農民的生產生活，受益面廣，具有較強的外部性和公共性；另一方面作為農村小型基礎設施和公益事業項目的受益者，是特定范圍的農戶，這些設施在一定程度上又具有排他性和私人性。因此，應將其界定為準公共品，既不能完全由政府包攬，也不能全部讓農民負擔，應實行民辦公助。
　　當前農村公共產品嚴重短缺，政府應該把公共資源的分配重點放在農村。一是要重新界定中央、省與市、縣、鄉政府之間的事權與責任范圍，合理劃分各級政府的財政職能。農村的事情哪些應該由政府辦，哪些應該由農民自己辦?應該有一個科學規范的界定。政府重點是解決農民辦不了、辦不好的事情。讓國家把農村的事務都包起來是不現實的，包不了，也包不起。二是要加大政府間財政轉移支付力度，這是實現基本公共服務均等化的主要途徑。特別是對于農村義務教育，從全國范圍來看，地方財力不能保證義務教育經費的主要是在中西部農村，普及義務教育的主要任務也是在中西部地區。要讓所有農村孩子能夠有學上、上得起學。三是農村的公益事業建設要充分發揮“一事一議”的作用。村內公益事業一事一議是農村稅費改革取消“兩工”和“村提留”后，農村一項新的民主辦事制度，也是基層民主政治建設的一項重要內容，應該堅持實施。針對“事難議、議難決、決難行”的問題，應研究如何完善這項制度，充分調動農民積極性，發揮政府的引導作用。
　　政府應該承擔公共產品供給的全部或部分責任，但農村公共產品并非都要由政府直接提供。對于一些帶有服務性質的公共產品，政府可以通過委托、政府采購、代理等方式，把公共服務的供給交由企業、民間團體、中介組織來運作，政府的責任在于通過合適的方式提供資金并對運作部門進行監管。也就是說，政府提供給農民的公共服務實現形式可以是多樣的，一些服務可通過農民專業合作組織、農村中介服務機構等，采取招投標方式，實行集中采購、績效考核、農民認可，沒有必要一項服務設一個機構，以降低行政成本，提高辦事效率。
　　當前，建立農村公益事業建設“一事一議”財政獎補制度十分必要。村內公益事業“一事一議”是農村稅費改革、取消農民承擔的“兩工”后，解決農村公益事業投入的一種新辦法。由于這是一項新的制度，農村干部和群眾都有一個接受認可的過程，所以在開展一事一議過程中，出現了“事難議、議難決、決難行”的問題。為了切實解決這個問題，近年來黑龍江、云南、河北、內蒙、寧夏等省份在實踐中不斷探索，進行公益事業建設“一事一議”財政獎補試點，取得了明顯成效。實踐證明，建立農村公益事業“一事一議”財政獎補制度，是加強農業基礎建設，統籌城鄉發展，促進城鄉公共服務均等化的重要舉措，是深化農村綜合改革的一項重大制度創新，有利于激發村民參與一事一議籌資籌勞的熱情，引導和鼓勵村民出資出勞，調動農民參與公益事業建設的主動性，促進社會主義新農村建設；有利于調動基層干部和群眾的民主議事積極性，運用民主方式解決涉及農民切身利益的問題，并不斷完善民主議事機制，推進農村基層民主政治建設；有利于形成村級公益事業建設多渠道投入的新機制，彌補了公共財政覆蓋農村的政策“空白”，接上了農村公益事業建設的“短板”，讓農民切身感受到黨和政府的關懷。因此，在總結地方實踐經驗的基礎上，從今年開始進行中央對地方開展村內公益事業“一事一議”建設財政獎補試點，并選擇確定在黑龍江、河北、云南三省以省為單位試點。同時，在我辦確定的吉林、江蘇、安徽三個農村綜合改革聯系村所在縣試點。
　　改革基本原則：一是民主決策，籌補結合。一事一議財政獎補項目必須尊重民意，以村民民主決策、自愿出資出勞為前提，政府給予獎勵補助，使政府投入和農民出資出勞相結合，共同推進村級公益事業建設。二是直接受益，注重實效。一事一議財政獎補項目必須考慮村級集體經濟組織、農民和地方財政的承受能力，縣鄉政府要加大規劃指導力度，重點支持農民需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的村級公益事業建設項目，適當向貧困村傾斜，提高項目效用，防止盲目攀比。三是規范管理，陽光操作。建立健全各項制度，確保籌資籌勞方案的制定、村民議事過程、政府獎補項目的申請、資金和勞務使用管理公開透明、公平公正，接受群眾監督。改革工作重點：一是劃分村級公益事業建設責任。村級公益事業與農民生產生活直接相關，受益面廣，具有較強的公益性，屬于準公共產品，政府、村集體經濟組織和農民都有建設的責任。跨村以及村以上范圍的公益事業建設項目投入應主要由各級政府分級負責，由現有的投入渠道解決；村內小型水利、村內道路、環衛設施、植樹造林等村民直接受益的公益事業，應以村民通過一事一議籌資籌勞和村集體經濟組織投入為主，國家適當給予獎補；農民房前屋后的修路、建廁、打井、植樹等投資投勞應由農民自己負責。二是明確一事一議財政獎補范圍。一事一議財政獎補范圍主要包括以村民一事一議籌資籌勞為基礎、目前支農資金沒有覆蓋的村內水渠(灌溉區支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設施，村內道路(行政村到自然村或居民點)和環衛設施、植樹造林等村級公益事業建設。
　　超過省級人民政府規定的籌資籌勞限額標準、舉債興辦的村內公益事業建設等項目，不得列入獎補范圍。村級公益事業建設“一事一議”財政獎補項目要與現有支農項目的政策相銜接，既要防止已建成的村級公益事業“一事一議”項目出現獎補遺漏和空白，也要防止重復補助和獎勵。
　　當然，我們應該清醒地認識到，中國廣大農村公共產品的供給與西方發達國家農村公共產品的供給也有不同之處。西方農村公共產品的供給主體盡管主要是政府，但由于中國的實際情況，中國農村公共產品的供給應走先由政府投入，后由政府投入與民間投入并重，再由民間投入為主與政府投入為輔的道路。當然，這個過程是比較漫長的，中國目前的農村較為脆弱，發展很不平衡，人均可利用資源較少，農民人均收入較少，農業方面的投資效益受許多方面的限制顯得不高，因此難以吸引過多民間資本進入，當前只能由政府投入。特別在當前全球金融危機的沖擊下，中央用4萬億元拉動內需，正是大好時機。可以利用這筆資金，投入到農村公共產品的供給方面，如加強農村水利、交通等方面的基礎設施建設，以扶持脆弱的農業，最終形成中國農村公共產品的健康的供給機制。

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