中國農村公共產品供給架構建設

　　論文摘要：農村公共產品供給體系的良性發展，關系到廣大農民的切身利益與新農村建設的順利進行。但是現有的農村公共產品供給體系已經不能符合農村經濟發展對基礎設施等硬環境建設、農村居民基本生活保障的需要。本文首先通過對建國以來農村公共產品體系的梳理與分析，從總量和結構兩個維度分析了農村公共產品供給的特征性事實，其次從普遍性和特殊性兩個層面探究了目前農村公共產品供給困境的原因，最后，基于上述分析，分別提出從短期完善修正現有支農政策、中期理順與開拓支農途徑，長期實行農村剩余勞動力合理轉移、財政支農體系趨于完善等方法入手解決農村公共產品供應中存在的需求大于供給、財政支農體系混亂與財政支農形式單調等問題的對策體系。
　　關鍵詞：農村公共產品；財政支農；戶籍制度；公共選擇
　　
　　一、引言
　　
　　農村公共產品，主要是指農村社區內與農民生活、生產相關的用于滿足農村公共需要，具有非競爭性與非排他性的社會產品。農村公共產品投入充足，將為農村建設提供良好人居環境與完備的生活保障體系；相反，缺乏農村公共產品建設，農村的社會環境與農民生活質量始終不能有效提高，城鄉差距不斷拉大，也不利于社會的和諧穩定。2008年中央一號文件明確提出：切實加大“三農”投入力度、引導要素資源合理配置，推動國民收入分配切實向“三農”傾斜，大幅度增加對農業與農村投入，扎實推進新農村建設的順利進行。如何切實有效地加大向農村建設投入，有效增加農村公共產品的供給，以促進農村基礎建設和生產水平與生活水平的共同提高成為研究農村公共產品建設與農村財政支出領域的熱點。
　　目前，農村公共產品不僅供給總量短缺、總體質量不高，而且供求結構不合理，層次、優化度及現代化水平低，總體功能、效率低，供求矛盾突出，而且，現代公共產品發展緩慢，尤其是城市型現代生活設施發展幾乎尚未起步。總體上看，目前我國城鄉差距突出表現為公共產品上的差距。學術界對于當前農村公共產品方面存在的供給不足、經濟體制不順與資金缺位的相關研究比較集中。尚長風的文章中提出通過增加資金投入力度，通過行政管理制度變遷來改革現行農村行政體系，理順農村公共產品供給的問題。劉更光等人也提出對于現有農村公共產品供給從總量、結構和責任主體上進行評估，并據此提出了改革財政體制、完善公共選擇機制方面的對策。張軍與蔣琳琦的文章主要集中在對農村公共產品供給制度的發展變遷及演化規律上展開論述，從影響農村公共產品供給制度演化的制約因素入手，通過比較分析私人模式、民間合作模式和政府主導模式，研究了改革現有農村公共產品的制度成本，提出通過成本分攤制度創新來為解決農村公共產品體系失衡現狀提供理論指導。楊震林、吳毅在文中提出農民通過某種形式的組織或協會形式，直接參與到公共產品提供的決策中去，從而有效表達自身對于公共產品的選擇和偏好。根據公共財政理論，純公共產品的供給應該由政府負責。公共產品的非競爭性和非排他性導致公共產品收費的困難，私人投資面臨成本大于收益問題，市場機制無法實現資源在公共產品供給領域的有效配置，因此需要政府介入以彌補市場失靈。
　　至于非純公共產品的供給，原則上也需以政府供給為主導。但由于非純公共產品在收費問題理論上可行，因此可以在一定程度上引入市場機制，引導私人投資。國家也可以在無法大規模直接向農村居民提供基本公共產品的情況下，采用一定的行政手段促使農村社區以自給自足方式來滿足本社區居民基本公共產品的需求，從而形成基本公共產品的國家主導型社區供給模式。另外必須看到，現有國內文獻對于部分地區農村公共產品供給差異的理論研究相對缺乏，對于富裕地區農村的公共產品建設及公用設施投資優于落后地區的內在原因分析也相對較少，同時對于整個農村公共產品供給體系的構建缺乏一個合理的梯度建設規劃，政策建議缺乏地區針對性。
　　
　　二、中國農村公共產品供給體制的變遷與問題——來自歷史與現實的梳理
　　
　　新中國成立以來，我國在公共產品供給上長期實行兩套政策：城市公共產品基本是由國家提供，而農村的公共產品有相當大的比重則由農民自籌資金或通過“集體勞動”來解決。雖然國家財政每年都通過“支持農業支出”科目向農業投入大量資金，但大都為政府涉農部門的經費，最終落實到農業和農民頭上的經費如小型農田水利建設補助費、抗旱費等相對欠缺。在當時的歷史背景下，以“支持”二字來界定農業支出，本身就是“二元經濟”制度安排下的產物。在這種安排下，工業屬全民所有，財政對其支出屬于“投資”，農業屬集體所有，財政對其支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關系。若財政的城市公共產品支出屬于“投資”，而農村公共產品支出屬于“支持”范疇的話，這種思路實際上存在著對同樣具有中國公民身份的農民一種身份歧視，甚至有把農民排斥在“國民”范疇之外的嫌疑。長期以來農村公共產品有相當大的比重是由農民自己承擔，盡管這種供給機制在不同的時期有不同的體制表現形式，但其基本格局、內在機理并未發生多大的變化。具體來說，建國后至當前時期的農村公共產品供給體系發展可以大致分四個階段：
　　
　　(一)人民公社時期
　　建國后，在計劃經濟體制下，國家憑借其對農產品買方市場和農業生產資料賣方市場的雙重壟斷，通過工農產品“剪刀差”的方式，成功地實現了農業創造價值向工業部門的轉移，農業為國家的工業化、城市化積累了大量的資金。20世紀50年代以來，我國農村地區經歷了從“一大二公”、“政社合一”的前期人民公社制度到后來的“三級所有，隊為基礎”的后期人民公社體制的變遷。人民公社制度的最基本特征是政社合一，無論是生產隊、生產大隊還是公社都既是一個政治實體，又是一個經濟組織。公社區劃范圍內對公共產品的需求問題主要通過公社內部解決，公社為滿足公社區劃范圍內對公共產品的需求，對所籌集的經費不進入國家公共收支體系。人民公社制度的運作由于國家對農村公共產品的投入極為有限，制度內通過稅收手段籌集的公共資源也非常有限，使得其主要依靠制度外供給保證。人民公社作為農村基層政權組織和經濟組織，擁有調動絕大部分農村人力、物力和財力的權力。在公共產品供給制度上，有關公共產品供給的一切方面都由人民公社來負責，生產大隊和生產小隊作為這一基層組織的下屬分支，可以負責在本隊范圍內的公共設施和服務。農村公共產品的建設主要依靠農民在人民公社的統一安排下投工、投勞，人民公社(集體)給予農民評工記分的方式完成，其實質主要是由農民自己提供農村公共產品。在當時的時代背景下，勞動力對于資本的替代程度高到無與倫比的境地，公社配置勞動力資源用于公共產品生產方面具有極大潛力，農民為集體提供公共產品建設付出的人力成本，以增加工分總量、降低工分值的方法進行攤薄，工分成為當時農村生產中“取之不盡、用之不竭”的資源。
　　
　　(二)人民公社制度廢除后至1978年改革
　　1983年人民公社制度徹底廢除，家庭責任制取代集體化制度的變遷只是部分地改變了經濟制度環境，政治和法律制度環境卻從集體農作時期延存了下來。家庭責任制為農業生產提供了高效率的激勵機制，但它只是在家庭承包的土地經營和使用權上，引進了民間投資農業生產的機制，并未從實質上觸及鄉村公共產品的供給機制并提供有效的制度改進。相反，家庭承包責任制雖然極大地促進農村私人產品的供給，但也削弱了集體的力量。從公共產品建設所需的勞動力成本來看，公社時期可以依靠增加工分總數、降低工分值等手段提供公共產品；而公社制度的廢除，使得農民獲得了勞動支配權，鄉、村兩級動員勞動力資源的能力大大下降，造成了原本國家公共產品投入就已經較少的前提下，農村無法利用統一或強制安排下的集體勞動來保證必要的農村公共產品建設，農村公共產品供給方面出現較大萎縮。眾所周知，一個理性的、尋求自身利益最大化的農民，假設不考慮意識形態問題，缺乏必要的強制時，是不會提供無償勞動的，而會選擇做一個“搭便車者”來享受公共產品帶來的好處，這種效應的累積，造成了典型的個體理性下的集體非理性表現。從農村建設來看，隨著集體經濟組織的解體，“公地悲劇”表現為原有農村公共產品供給水平遭到相當程度的破壞。政府對農業的總投資持續下降，相應地，對諸如基建、水利的投資額也在削減。因此可以看到，廢除公社制度的這段時期內，公共產品供給體制中鄉一級范圍內的部分公共事業和村范圍內的全部公共事業供給性質還是和公社時期相同，屬于制度外供給體制，是公社制度的延續，農村公共產品建設并未有所改善。
　　
　　(三)改革開放后至1994年財政體制改革前
　　農村稅費改革前，農村公共產品的供給體制與人民公社時期沒有發生根本性的改變，農村公共產品的提供主體依舊是農民。實行家庭聯產承包責任制后，農民在農村公共產品方面的負擔變成了農民的貨幣化支出，農民成為農村稅費負擔主體。農民的收入水平大幅度提高，農民的賦稅也水漲船高，越加越多。人民公社時期，農民并不了解其承擔的農村公共產品的負擔有多重，其負擔完全被“工分”形式所掩蓋，而隨著家庭聯產承包責任制實行和改革開放后，農民在農村公共產品方面的負擔其實落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化了，農民清楚自己的負擔。由此可以看到，這幾十年來，農民一直是農村公共產品建設的最主要投入方。而隨著農民對農村公共產品投入的貨幣化，相應的行政管制和法規建設卻相對滯后，造成了農民稅外負擔的日益加重，這樣的惡性循環進一步影響到農村公共產品的有效投入。
　　
　　(四)后農村稅費改革時期(1994年至今)
　　在外部競爭與內部生產過剩雙重壓力作用下，原有體制環境下的農業創收能力下降，農村居民收入增長減緩、基層政權的財政困難，而其財政來源的枯竭并未引發政府精簡人員和機構，反而催生了基層政府的各種亂收費，使得決策層于1994年實施了財政體制改革，1998年起，開始在農村開展稅費改革試點。2000起，在全國范圍內全面開展農村財政支出改革、稅費改革和構建農村公共財政框架，至2005年，全國已經全面取消農業稅，改革在一定程度上促進農村財政政策轉變，用于農村建設、農業支出部分逐步增加，增加重點主要集中在農業、農村基礎設施、生態建設和農村稅費改革轉移支付等公共產品投入上，但是改革也暴露出一些問題，如：實際財力逐漸向省、市兩級政府集中。省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱直接影響到了農村公共產品的供給。農村公共產品的供給主體更加單一，從原來的政府與農民共同供給，向政府單一主體供給集中(尤以縣鄉兩級政府為主)，隨著稅費改革，縣、鄉兩級政府仍要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經濟發展，而且縣、鄉兩級政府所要履行的事權，大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長也陜，無法壓縮[1 513一。稅費改革使得農民不合理負擔明顯減少的同時，農民對國家與地方承擔的暗稅卻呈剛性上升趨勢，農民負擔呈隱性化趨勢。稅費改革觸及到農村公共品供給體制機制的深層次問題，由于當前許多配套改革措施的不到位，現有農村公共產品供給效率管理和供給體制改革的滯后，在一定程度上加劇了農村公共產品的供需矛盾。
　　回顧建國以來農村公共產品供給體制走過的歷程，我們發現農村公共產品供給體制始終存在著供給主體過于單一、主體責任過于集中化、管理體制高度分權化、農村公共產品供給投資資金嚴重不足、農民對農村公共產品生產負擔過重的問題，系統性、全方位實施農村公共產品制度創新勢在必行。
　　
　　三、現階段農村公共產品供給困境的特征性事實分析——基于總量和結構二維視角的分析
　　
　　改革開放后，隨著我國經濟發展和人們收入水平的提高，農村居民在私人產品得到一定程度的豐富和滿足后，對于農村公共產品的需求也不斷增加。雖然經過農村稅費改革，農民的實際稅收負擔較之前幾年大大下降，但是由于現階段我國農村公共產品供給相對滯后，導致農民實際用于本不該由其自己支付的財政開支部分依然居高不下，嚴重阻礙了農村經濟發展和農民生活質量的進一步提高，長遠來說可能會影響到社會的和諧與繁榮。通過對農村公共產品供給主體的觀察，本文認為農村公共產品供給制度的問題主要表現在以下幾點：
　　
　　(一)農村公共產品供應總量的缺乏
　　1，農村純公共產品(pure public goods)嚴重不足。農村基礎教育投入不足、農業技術推廣不善已經是困擾國家農村經濟長期協調發展的主要問題。農村基礎教育資金的缺乏，鄉村兒童的基礎教育投入少，不僅僅影響到農村的知識普及，也影響到農民對科學技術的了解、能否跟上時代步伐等問題。當前，我國政府對農業科技的投資強度不到發達國家平均數的10％，投資強度約為發達國家的60％—70％。
　　2，農村非純公共產品(semi—public goods)嚴重短缺。農業生產普遍存在著農業水利設施老化、大型灌溉設施短缺、農業機械化程度低、農村公路建設落后、交通不便等問題。農村生活設施建設也非常匱乏，迄今，全國約一半的行政村沒有通自來水，六成以上的農戶還沒有用上衛生的廁所，7000萬戶農民住房需改善；6％的行政村尚未通公路；2％的村未通電；5％的村未通電話；農村非義務教育，尤其農村職業培訓教育機制發展緩慢，根本無法滿足現代農業技術發展的需要。現行的農村社會保障，層次低、范圍小、覆蓋面窄、社會化程度低，無法對全體農村勞動者提供基本的生活保障。農村醫療保障嚴重不足，醫療設施落后，醫療衛生技術人員匱乏，農民的基本衛生服務需要得不到很好滿足，全國農村居民中得到某種程度醫療保障的人口只有12.56％，農村中因病致(返)貧的農民占貧困戶的30％—40％，有的地方甚至高達60％以上。
　　(二)農村公共產品供給結構失衡
　　1，“政績”工程建設過多。向農村基層基礎設施建設、醫療衛生和基礎教育建設投資的見效慢，這在一定程度造成政府多熱衷于投資一些突顯“形象”、易出政績的短期公共項目，熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產品，有利于民生的公共設施投資相對較少。
　　2，政府機構臃腫，人員供給過多。政府機構(在此更多指縣、鄉政府機構)由于具有非競爭性與非排他性，也可看作是公共產品。它的供給也應遵循效率原則。我國現在的地方政府機構臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經費，而且辦事效率極差。
　　3，政策供給過多，但缺乏有效問責與監督機制加以挾制。政府官員往往制定過多的政策干預農民生產，政府的決策出現偏差，一旦出現偏差又缺乏向上訴求的有效渠道影響了資源的有效配置；同時缺乏對農村公共產品投入過程與結果的監控機制，出現問題沒有問責機制來對農村公共產品投入方向與績效加以考核。
　　
　　(三)農民承擔的農村公共產品的成本負擔過重
　　在中國農村，農村公共產品的供給上，農民既要承擔制度內公共產品供給成本，也要承擔制度外公共產品供給成本，特別是由于缺乏約束，他們承擔的制度外公共產品成本增長過快。在制度內，農民不僅承擔了農村公共產品增長的成本，而且承擔著城市公共產品增長的成本。此外，農民還對村級社區承擔經濟責任，無論是稅費改革前的“三提五統”，還是稅費改革后的“一事一議”，都是農民對公共產品的成本負擔。
　　
　　(四)農村公共產品供給過程中財務管理混亂
　　現行的公共產品配置過程缺乏約束機制，鄉、村財務管理混亂，資金收支賬證不全。資金使用的非透明化使得一些管理人員有機可乘，假公濟私、貪污腐敗的現象屢見不鮮。收費規定具有相當彈性，造成監督者與被監督者信息不對稱，有限的資金在暗箱操作中縮水一大部分，剩余的資金所提供的公共產品質量也得不到保證，損害了農民的權益。
　　
　　四、我國農村公共產品供給問題的普遍性與特殊性原因分析
　　
　　公共產品的特殊性決定了政府的制度安排在其供給上起著主導作用。制度安排合理與否，對其有效供給和達到結構優化會起到重要影響。從實際看，造成農村公共產品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復雜的，就其根本，我們將造成我國農村公共產品供給問題出現的原因歸結為普遍共性原因和具有中國特點的原因兩個層面加以討論。
　　
　　(一)普遍共性原因
　　1，缺乏其它體制外農村公共產品供給主體作為輔助。無論是在中國，還是在其他發展中國家，各級政府(尤其是地方各級政府)在當地農村公共產品供給方面均占絕對主導地位，體制外的其他投資主體相對欠缺。公共產品尤其是準公共產品在國家作為投資主體的基礎上可以增加其他投資主體來改善農村公共產品建設。例如農村公共醫療衛生、基礎教育、環境保護等完全可以由村集體或村級社區出資與國家共同建設。在我國富裕的沿海農村地區，由于鄉鎮企業與私營企業在當地鄉村起步早、基礎好，隨之村級社區經濟實力強，其集聚的財富可以用于村社區的基礎設施建設和民生保障上，這種公共產品投入就是只有當地村民可以使用的“俱樂部產品”。在廣大的中西部落后地區，由于村級社區的經濟實力落后，沒有經濟實力和相對寬裕的財政后勁來投入農村準公共產品的建設，依靠向上級鄉鎮、縣市級財政索要資金來滿足當地農村公共產品需求。越是貧窮，越是希望上級援助，越是上級財政援助多的農村越是貧窮，落后地區農村的公共產品建設始終在“等、靠、要”的困境中徘徊，農村基礎建設始終沒有改善。
　　2，非農偏好的國家資源供給、分配制度導致農村公共產品供給不足。傳統“以農補工”、“重城輕農”，優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策形成的城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局，以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制目前并沒有發生實質性的變化。雖然國家財政支農支出的總體規模不斷擴張，但財政支農支出占財政總支出的比例卻不斷下降。占全國總人口近60％的農村居民僅享用20％左右的醫療衛生資源，農村中學生享受到的國家中學教育經費僅占38％，城鄉社會保障覆蓋率之比高達22：1。地方財政支農占地方總財政支出的比例也較低。2001年地方支持農業支出和農業綜合開發支出為358.56億元，占全國地方財政支出的比重僅為2.73％。2006年地方財政支農達到了867.36億元，占全國地方財政支出的3.44％。可以看出，1978—2003年間近2／3的年份農業財政支出的增長速度低于國家財政支出的增長速度，而且波動幅度更大，其中1999年甚至出現了負增長，這也說明國家財政的農業支出還沒有形成穩定的支出制度。
　　
　　(二)具有本國特點的特殊原因
　　1，供給主體中農村基層財政困難，無法解決日益增長的農村公共產品需求
　　目前，我國農村公共產品供給的財政投入體制實行的是從中央一省一市一縣一鄉鎮一村的五級財政供給體制。中央與地方、地方各級政府之間由于職責不清晰，財政劃撥傳輸路徑過長，不利于農村公共產品的合理使用。同時，由于財政體制和稅費制度的改革，縣鄉兩級政府的財政收入大為減少，有限的財力被中央相對集中，而基本事權卻有所下移，造成了縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其所用財力的不匹配。分稅制改革后，中央財權大幅度提高、地方財權大幅度下降，但中央與地方事權劃分變化幅度較小。1994—2002年期間中央財權平均為52％，而地方財權平均為48％，其中縣鄉兩級只分享了20％左右；中央事權平均為30％，地方事權平均為70％。按照事權劃分規則，區域性公共產品由地方相應級次的政府提供。這種權、責、利不明確所形成的“財權上收、事權下放”的基本態勢，造成了作為農村公共產品供給主體的縣、鄉兩級政府財政極為困難，實際債務負擔嚴重，財政風險日益膨脹，許多鄉鎮政府幾乎完全喪失了為本地區農民提供公共產品的能力。
　　2，行政命令式供給決策機制導致供給偏離需求
　　現階段農村公共產品大都是由各級政府及相關部門自上而下決策供應，其供給總量、供給結構和供給程序多數由鄉鎮及鄉鎮以上組織以政策規定的形式下達，不僅帶有很強的指令性，而且對不同類型、不同條件及不同發展水平的地區都是按統一標準執行。而農民對公共產品的需要，則根據各地的資源狀況，以對自己所從事的生產經營活動和所處的生活環境有利為條件。行政命令式的決策機制從體制上決定了供給與需求是相脫節的，使供給偏離需求、結構失衡，忽視農民的需求偏好和個體差異，違背民主決策的原則，無法反映農民真實需求，農民對這樣的公共產品供給持消極或抵制態度。
　　3，公共產品供給主體之間責權不清，公共產品供給監督管理體制先天不足
　　由于缺少明確的法律規范和立法監督，造成各主體間推脫責任，存在明顯的不作為或少作為現象。以科學發展觀加以審視，一個地區內的農村公共產品的供給決策者應為當地村民，而不是政府各級官員。農村公共產品的支配與運作不過是在相應的契約條件下，以委托代理的運作方式，農民將公共產品的運營權委托給政府負責實施而已。目前中央與地方政府在農村公共產品供給的責任劃分上不盡合理，導致局部地區農村公共產品供給嚴重缺失，供給過程中官員產生權利“尋租”現象。農民被排斥在現有農村公共產品供給決策和管理體制之外，無法形成對農村公共產品供給的有效監督和管理。信息不準確、預算難控制、各主體之間無法溝通、運作體制無法可依、農村公共產品供給過程不透明等問題十分嚴重，社會各界難以對農村公共產品供給的資金籌措、管理和使用進行監督。其根源就在于委托人(農民)難以對公共權力代理人(各級官員)的行為有效監督。首先表現在監督成本太高，公共產品運作權力是多層委托代理，委托代理的鏈條過長，加大公共權力監督成本。每個公眾監督公共產品供給過程中均耗費一定的時間與精力，而這部分的機會成本對于單個公眾來說將非常大，而其從監督執行過程中所獲取的好處卻十分微小。出于“理性人”的角度考慮，公眾(村民)均希望他人進行監管，自己搭便車，“公地悲劇”的形成造成了農村公共產品委托代理運行機制運作失靈。
　　4，農村公共產品的受眾過多，造成農村公共產品供需矛盾激化
　　城鄉“二元”分割的經濟體制與戶籍管理制度，嚴重阻礙著農村勞動力向城市進行有效轉移，造成農村勞動力過剩，人均占有農村公共產品數量過少。第一產業隨著社會的進步已經出現了勞動力飽和，急需向二、三產業輸出剩余勞動力。而城鄉分割的戶籍管理制度，導致了農村務工人員進入城市，但享受不到城市居民具有的社會與醫療保障。交納了醫保和社保，由于體制問題，一旦農村務工人員離開該處，所繳納的保費就不能延續。同時我國農民土地承包制度的基本產權為：土地的所有權歸農民集體所有，土地的使用權與收益權(土地承包權)歸農戶所有。土地使用權市場化流轉尚未形成，導致農民無法通過轉讓土地使用權來選擇是以土地使用權換取城市社會保障，或是留在農村從事農業勞作。另外無法有效流轉土地使用權不利于土地的優化配置與提高土地經營的規模效益。
　　
　　五、我國農村公共產品供給擺脫困境的途徑與啟示——短期、中期和長期的動態對策
　　
　　農村公共產品供給不足嚴重影響了農村私人產品的產出效率，是阻礙農民增收和農村經濟發展的根本原因。能否解決農村公共產品供給不足，是關系到農村改革能否深入進行，農民負擔能否從根本上減輕，農村小康社會能否順利實現的突破點。
　　
　　(一)短期完善與修正現有的農村公共產品供給制度
　　1，沿海經濟發達地區農村實行農村公共產品“俱樂部產品”制來加快當地農村基礎建設。沿海經濟發達地區由于經濟發展起步較早，當地農村的村集體與私營企業已經具有相當規模。村集體積累的財富可以為當地基礎設施建設、提供村民基本生活保障與公共醫療方面進行投資。例如江陰華西村這樣的村莊利用自己的經濟建設積累財富，帶動其他鄉村致富，然后將改革成果反饋給村民，使當地村民獲得的農村公共產品的數量與質量均有顯著提高。這些村莊的農村公共產品(尤其是準公共產品)基本上由本村投資建設，服務于本村村民，沒有本村戶籍的其他人員不能享受，屬于典型的“俱樂部產品”。但正是這種“俱樂部產品”提高了當地村民人均獲取公共產品與公共服務的比例，使得當地的農村建設正在加快向現代化新農村邁進。同時，村民出資、大隊出資建設農村“準公共產品”的模式也減輕了政府的財政支農壓力，當地政府可以將資金更好地用于農村公共產品如計劃生育工作、農村基礎教育投入上。
　　2，政府加大對不發達地區農村財政轉移支付力度，加快對不發達地區基礎設施建設。中西部與廣大內陸地區的農村經濟發展起步較晚，村集體與私營企業的發展趕不上沿海地區。不可能依賴村集體與村民投入加大比例來供應農村公共產品。當前形勢下，國家只能通過財政轉移支付手段，加大對貧困地區農村的財政支付力度，完善當地農村基礎建設項目和基本醫療保障及基礎義務教育階段的投入，保證全國農村居民享受公共產品相對均等。在這些建設項目中，尤以農村基礎義務教育和農村基礎建設(村級道路、水利設施、村容村貌與公共衛生系統)的投入為主。借鑒韓國1972年開始的“新村運動”的經驗，政府出資完善農村基礎教育，并提供實際經濟援助(如水泥、沙石等)用于村道路和村容村貌的整治，并出臺相應法規規范這些建設原料的使用。因此，我國貧困地區的農村公共產品提供也可采用政府加大投資力度，通過改善當地村容村貌，完善當地的路、水、電等基礎建設，給這些農村地區將來經濟的發展打下物質基礎。
　　3，建立農村公共產品的需求表達機制。在建立、完善村民委員會和鄉人民代表大會制度的基礎上，建立農村公共產品的需求表達機制和決策、監督機制，使農民能通過直接或間接的渠道，充分表達自己對承擔公共產品成本的意見，實現農村公共產品供給決策機制由“自上而下”向“自下而上”的轉變。進一步完善村民委員會制度和鄉人民代表大會制度，采用直接民主與代議民主相結合的方法，建立農村公共產品的需求表達和供給決策機制，充分體現農民的意見。
　　
　　(二)中期內理順農村公共產品供給制度的傳輸途徑與供應形式
　　1，建立公共財政體制，明晰各級政府職責。要實施農村公共產品供給，就必須建立覆蓋農村的公共財政體制。參考美國提供農村公共產品的經驗，依照公共產品受益區域的大小，不同層次的政府承擔不同的職責：全國性公共產品由中央政府提供，范圍大小不同的地區性公共產品由不同層次的地方政府提供，幾個地區共同受惠的公共產品主要由有關地區聯合提供等等。同時要借鑒德國農村建設的經驗，建立規范、高效、促進地區公平、保障農村公共產品供給的轉移支付制度，逐步將現行多種轉移支付形式歸并為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。推動省級以下政府的轉移支付制度建設，逐步縮小轄區內地區間財力差距導致的公共產品供給的不公平。
　　2，積極探索農村公共產品供給的多元途徑。農村公共產品供給機制創新的首要任務是構建多元化供給體制，形成多層次供給體制和多元化籌資渠道。。通過建立公私合資合作制完善農村新型合作醫療制度就是對此的“政府與農民的之間”合作關系的嘗試。在推進農村合作醫療過程中，中央政府補助一部分、地方財政補助一部分、個人負擔剩余部分來規范資金來源，同時建立農村合作醫療基金來調配與統籌資金。同時借鑒德國發展經驗，實現公共產品供給的市場化，將某些農村準公共產品如農村垃圾處理、飲用水供應方式與文化設施、村民養老等公用事業發包給私營社會企業，引導與鼓勵各種社會力量(尤其是各種非營利組織)來從事農村準公共產品市場的建設，解決地方政府財政困難，將公共產品公共性很難兼顧的方面以外包形式，通過市場機制運作加以解決。政府則負責監督和管理資金的流向和準公共產品建設的成效。
　　3，提高資金使用效率，加強農村公共產品供給的監督與問責管理。加強支農資金管理，推進制度建設和農業項目管理改革，制定和完善支農資金管理制度和辦法；建立績效評價體系和考核機制，提高農業投資效益。加大支農資金監管力度，充分發揮各級人民代表大會的監督檢查作用，確保公共資源合理利用；強化財政、審計監督作用，組織重點抽查、專項稽查、財務自查等靈活多樣的方法強化外部監督，積極引入社會監督與問責機制，增加公共產品供給的透明度。
　　
　　(三)長期目標集中在根除農村公共產品供給的制度壁壘
　　1，積極發展農村經濟，引導農民致富，通過發展非農經濟和多種經營，真正減少農民負擔；通過積極發展農村本地經濟促進進一步引進技術，增強對于投入農村現代化村容村貌、硬件設施建設的熱情。只有農村真正富裕起來，農村公共產品的投資才能更好地為村民謀福利，為村民的生活提供保障。
　　2，改革與完善家庭土地承包制度，建立起完善的農村土地權益管理機構，在十七屆三中全會方針指引下，在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的基礎上允許土地承包經營權合理流轉。政府負責為農民所承包的土地發放長期土地使用證，同時為在城市中的流動人口建立最基本的社會保障與子女入學、住房安排制度，并將其組成一個福利包；在條件成熟時，可以考慮讓農民在自愿基礎上，由農民選擇放棄土地使用權證來獲得城市戶口及相應的福利條件，有效減少農村居民數量，促進土地經營規模化和集約化生產。
　　3，改革現有的財政支付體系。縮短我國農村財政支付體系的傳輸鏈條，采用取消市一級和鄉鎮一級的農村財政劃撥權，將其改制為“省管縣”和“縣管村”的財政支農體系，縮減財政傳輸路徑來有效抑制政府官員“尋租”與管理機構臃腫等現象。同時可將農村財政劃撥情況與實施效果的監管下放給政府派出的獨立機構完成。獨立機構與政府簽訂相應財政用途審核問責合同，政府機構根據合同對獨立部門進行業績考核，而這些部門則對政府下撥資金的用途與實效進行評估。
　　4，待條件成熟后，打破現有的戶籍管理制度，取消農村和城市之間的戶口限制。戶籍的限制，已經成為阻礙農村剩余勞動力向城市有效轉移的根本因素。因此，有效地疏通勞動力轉移的渠道，實現農村剩余勞動力合理分流，就必須打破現有的戶籍限制流動的制度，勞動力自由流動，才能減輕農村人員壓力和農村公共產品供應壓力，提高農業生產力。

---