構建面向現代化的政府權力――中國行政體制改革理..

【內容提要】本文對近幾年來我國學術界關于行政體制改革的研究進行了總結和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰略中處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，認為行政體制改革的目標仍在于提高效率。行政民主是調整政府與社會關系的目標取向，不能與行政體制改革本身的目標相混同；改革要兼顧機構改革與政治職能兩個方面，使二者協同發展；目前改革的難點在于經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進行綜合配套改革的對策，并認為行政體制改革應與政治體制改革協同進行。
【關 鍵 詞】政府/權力/行政體制/行政改革/中國
行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。
處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。
行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位
關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。
在政治體制改革進退維谷而政治體制與經濟體制不相適應的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時適應經濟體制改革的需求并進而帶動政治體制改革。由于中國政府傳統行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權力利益關系，政府缺乏自我改革的內在動力。在現階段，行政體制改革的主要任務應是克服各種改革阻力，通過結構性的職能轉換，有效地適應經濟發展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務，明確了經濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經濟體制改革的必然結果，又是政治體制改革的必要先導，既是經濟體制改革深入進行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進的直接動力。有的學者指出：“當行政體制改革的訴求被提出后，它就同時承擔起變革生產關系和上層建筑的雙重任務：一方面通過調整生產關系，克服舊體制下形成的某些束縛生產力發展的障礙，促進新的生產關系的建立；另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端，鞏固新的經濟基礎。”（注：汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經濟體制改革深入發展和政治體制改革實際啟動的共同要求，處于中國體制改革邏輯發展全程的結合部。
實際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個有機組成部分。有的學者指出：政治體制包括三個層面：一是各種政治組織（政黨、政治團體）與政權組織之間的關系及其運行制度；二是政權的組織形式或政體；三是政府（行政機關）的機構設置和運行機制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當代政治學基本理論》，第194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當中脫穎而出并進而取得了相對獨立的地位。對此，學術界予以相當的關注，從不同角度對我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點認為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權體制決定了行政機關只是立法機關的執行機構，但在實際政治生活中，政府發揮著非�；钴S的國家統治和管理力量的功能，在所有國家機器（人大與“一府兩院”）中居于主導和中心地位，實際承擔著大量行政立法、決策和執行事務。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日報》，1993年2月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進行政領域自身的發展，另一方面可以適應經濟體制的變遷，帶動政治體制的變革。還有一種觀點認為，部分發展中國家和地區五六十年代后的政治發展經驗，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導的成功經驗，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對象。國外學者普遍認為，行政體制改革優先模式比較適合發展中國家的體制改革，而政治體制改革優先模式并不符合大多數發展中國家的實際國情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結構的設置、行政權力的運行、行政法制的建設以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經驗，故具有較高的實際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調整到體制創新》，《工人日報》，1998年10月 14日。）
從根本上說，行政體制改革之所以能夠從政治體制改革當中剝離出來并取得重要地位，是由中國后發現代化國家的具體歷史條件所決定的。根據政治―行政“兩分法”的基本理論假設看，政治體制改革導向權力利益再分配和公平與民主訴求，行政體制改革導向責任和效率，行政體制改革能以改善政府成本―效益關系（緊縮編制、轉換職能、澄清吏治、提高效率等）推動社會經濟發展，同時避免積極政治體制改革所可能造成的超前政治參與等“轉型問題”。（注：亨廷頓在《變動社會的政治秩序》（上海譯文出版社1989年版，第45頁）中指出，“現代性產生穩定性，而現代化卻產生不穩定性”，后發外生型現代化國家在從傳統走向現代的進程中出現的大量問題，并不是落后的產物，而是轉型的特有問題，包括大規模的政治參與與政治制度化之間的矛盾等等。）從現實情況看，由于我們生活在一個“以行政為中心的時代”，在這一時代中，無論是政策的制定還是政策的執行，政府的效能從根本上來說取決于行政領導，政治與行政之間形成了不可分割的交織關系。（注：參見安德森；《公共決策》，第 47-49頁，華夏出版社，1990年版。）這決定了行政活動對于政治的重要影響，行政體制改革可以有效促動政治體制改革的發展。
近年來國內學術界對于行政體制改革的“結合部”地位基本達成了一致性認識，包括國家有關部門的負責同志也完全認同這一定位，認為“行政體制改革處于政治體制改革與經濟體制改革結合部的位置，這就是我們在研究企業改革時，必然要研究下放權力、政企分開、轉變職能等問題，在研究行政機構改革時，也必然要研究轉變職能、政企分開、下放權力等問題的原因”。（注：鮑靜：《中國行政體制改革的回顧與展望――訪中央機構編制委員會辦公室副主任顧家麟同志》，《中國行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和貫徹的國家改革政策中，也基本體制了這種厘定行政體制改革自有范疇與三大體制改革相互聯系的關系，把行政體制改革視為經濟體制改革的結果和政治體制改革的突破口，通過經濟體制改革――行政體制改革――政治體制改革適度分離的發展模式，保證經濟發展和政治穩定兩個方面兼顧�？傊�，行政體制改革“上下結合部”的戰略定位，使其在國家發展和社會發展的宏觀改革進程中扮演了承上啟下的重要角色。行政體制改革既是適應和驅動相關改革領域的手段，又能達到理順行政系統內外關系、重構政府權力合法性、合理性和有效性的目的。
不過，學術界在基本肯定行政體制改革的這一“ 結合部”地位的同時，對于上述“三大體制改革”的先后序列、以及行政體制改革與經濟體制改革和政治體制改革之間驅動與制約關系的理論與現實，存在著不同的意見。一種觀點認為，行政體制改革的“上下結合部”地位，確立了中國體制改革“經濟――行政――政治”式的基本序列，即先經濟體制改革后行政體制改革再政治體制改革的總體進程。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干再思考》，《光明日報》，1993年6月23日。）于是，在行政體制改革和經濟體制改革關系上，由于經濟體制改革的不斷深入對政府管理經濟的職能及其載體――行政機構提出了改革要求，中國的行政體制改革就只能是一種適應性改革，基本方向就是適應經濟體制改革和經濟社會發展的需要，改革政府內外部有礙經濟體制改革進一步深化、尤其是有礙國有企業轉換經營機制的弊端。
有的學者進一步從學理上對此進行了闡發。其中比較有代表性的是行政生態論，即認為中國的行政體制及其活動總是處于一定的行政生態環境之中，“行政生態環境是與行政系統有關的各種條件之總和”。（注：王滬寧：《行政生態分析》，第31頁，復旦大學出版社，1989年版。）有學者指出，由于行政體制和外部社會環境之間進行著不斷的“輸入――轉換――輸出”的交互作用，行政體制的發展始終處于與外部社會環境“適應――不適應――變革――又適應”的螺旋式前進的狀態之中，行政體制與整個社會體制也因此顯現出“平衡――不平衡――平衡”的動態關系格局。（注：池如龍：《改革：行政管理的永恒主題》，《社會科學動態》，1998年第11期。）還有學者明確指出，“行政體制改革就是行政主體自覺適應社會環境的過程。由于社會環境總是不斷變化的，因而行政系統必須周期性地進行變革，以適應社會環境的變化�！保ㄗⅲ簭埌矐c、汪洋：《當代中國社會環境與行政管理體制改革》，《武漢大學學報》，1993年第2期。）因此，行政體制改革是政府體系階段性地適應變化中的外部社會環境，主要是經濟體制改革和政治體制改革的實際進展和需求，以避免更大的社會不滿和推動進一步的社會發展。在實踐中，上述觀點也是伴隨行政體制改革進程的主流理論。黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，為行政體制改革確立了一個較高的起點，即改革是對社會主義市場經濟體制的適應。1998年國務院機構改革實質性的核心內容，就是順應市場經濟發展的需要，解決各類國有企業改革這一“瓶頸”問題，把國有企業的行業管理權、資產管理權和人事管理權分別劃歸不同部門，理順政企關系，調整政府內部結構，轉變政府功能。
但也有學者比較偏重于行政體制改革本身的內在規律和內生變量。由于上述“適應論”主要把行政改革作為一種因變量而不是自變量看待，正像有學者評論說：“正是為了適應經濟改革的要求，才把行政改革作為一個相對獨立的改革領域提上了日程。也就是說，中國的行政改革，不是主動根據政府行政管理的基本規律，從行政管理的特點出發加以設計和推進的，而是以經濟改革的理論和經濟改革的要求來推動行政改革的。”（注：郭寶平：《行政改革理論和實踐的特點與誤區》，《中國行政管理》，1999年第1期。）這樣就帶來了一個問題，即行政體制改革雖然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政體制改革并非由政府自身發動”（注：張國慶：《當代中國行政管理體制改革論》，第32頁吉林大學出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自動力機制，行政體制改革需要一個長期積累的逐步發展過程，改革的模式必然是漸進主義。與此相應，還有觀點認為，中國行政體制改革應擺脫對于經濟體制改革的“刺激――回應”的邏輯局限性，推行行政體系的自我革新和主導型的行政體制改革。例如有學者指出，改革開放以來，行政系統一直在進行著適應性的變革，集中表現在1982年、1988年和1992年三次大規模的行政機構改革，行政系統的角色無形中被定位為社會經濟的“消防員”和“穩定器”，行政體制改革成為亦步亦趨的應景式的調整，從而在事實上忽視了行政體制改革對于社會經濟發展的反作用。（注：汪永成：《新一輪行政改革應選擇新的戰略方向》，《理論學習月刊》，1998年第2期。）所以，行政體制改革應從外源式轉向內源式，從適應性調整轉向形成自我積極改造機制。正像西方學者所說的：“我們不能被動地經歷改革。我們要創造變革”。（注：奧斯本?蓋布勒：《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》，第313頁，上海譯文出版社，1996年版。）
現代化理論的研究表明，后發國家的現代化有兩個普遍特點：一是政治行政變革往往成為經濟社會變革的先導，政治行政上的顯著變化帶來經濟和社會方面的顯著變化；二是由于現代化起步落后于外部的發達國家，因此遵循一種“追趕型”的現代化模式，政府主導特點非常鮮明，這在學術界基本上是一個共識。（注：參見任曉：《中國行政改革：目標與趨勢》，《社會科學》，1994年第4 期。）作為中國“追趕型”現代化任務一部分的行政體制改革，它本質上要求成為經濟社會變革的先導。而且，正像有的學者看到的，現代社會調控規模日益擴大，內容日趨復雜，在后發現代化國家轉型階段，行政系統作為社會調控體系的主導力量，對于驅動社會經濟的發展具有決定性的作用。（注：王滬寧：《論九十年代中國行政改革的戰略方向》，《文匯報》，1992年6月26日。）