簡析公共行政改革視野下的官僚制模式與新公共管理模式

論文關(guān)鍵詞：新套共管理模式，官僚制模式，公共行政改革
　　論文摘要：20世紀(jì)70年代以來。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，西方發(fā)達(dá)國家挺起了行政改革的新一輪浪潮。走向一種新公共管理的實踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基表趨勢。而新公共管理模式由于其內(nèi)在的缺陷不可能成為一種普適的行政模式，只能是官僚行政的糾錯機(jī)制。官僚制模式因仍有其存在和發(fā)展的控濟(jì)社會條件而表現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力，但它日苴受到人們的批評也說明引進(jìn)新套共管理模式等糾錯機(jī)制的矗要性、緊迫性。因此，公共行政的制度設(shè)計不應(yīng)立足于新舟共管理模式與官僚制模式的不相容選擇，而應(yīng)立足于二者的相容、互補(bǔ)。實現(xiàn)新公共管理模式與官僚制模式的有機(jī)結(jié)合，是當(dāng)代中國行政改革的理性選擇。

    一、問題的提出
    20世紀(jì)70年代以來.伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨，西方各國進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家.還是在地球另一邊的澳大利亞、新酉蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮，盡管西方各國政府改革的起因、過程、戰(zhàn)略以及改革的范圈、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù).引入市場竟?fàn)帣C(jī)制.提高公共管理水平及公共眼務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義(Managerialism或新公共管} ( NPM: New Public Management〕綱領(lǐng)。走向一種新公共管理的實踐模式.成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢。而傳統(tǒng)的官僚行政模式由于在長期運行中高度成熟并帶來其弊端的充分基露.因而成為行政改革理論和實踐領(lǐng)域的眾矢之的。在各國政府的推動下，在公共對“官僚”的厭惡與對新公共管理模式的期望下，新公共管理模式大有在公共行政領(lǐng)域中取官像制而代之的態(tài)勢。
    從理論上看，官僚行政的主要倡導(dǎo)者馬克思·韋伯在極力挺朱官僚制的同時，對民主行政采取了否定的立場，他把民主行政“僅僅看作是類型上的邊緣狀況”，認(rèn)為它只適用于地方組織或成負(fù)數(shù)最很有限的組織，而“凡是存在共同體的地方，直接民主的行政管理處處都是不穗定的。’.“凡是涉及到群眾性的行政管理的地方，‘民主’的概念特別明顯地改變了它的社會學(xué)意義，使得想在那個總名稱下尋求相同的東西，變得十分荒唐”。與此相反。以新公共管理為導(dǎo)向的民主行政的倡導(dǎo)者之一歐文·休斯則認(rèn)為，傳統(tǒng)的官僚制行政模式已經(jīng)過時，一種新的公共管理模式已經(jīng)有效地取而代之。這種變化表現(xiàn)為從宮僚制的行政模式向市場化的管理模式發(fā)展的典型轉(zhuǎn)換，后者與私營部門的模式密切相關(guān)。。從這里，我們可以看出兩位思想家都認(rèn)為新公共管理棋式與官僚制模式之間只能是一種非此即彼的不相容選擇。然而公共行政的實踐不能證明這一主張，因此分析新公共管理模式與官僚制模式這兩種模式的關(guān)系.在理論上很有價值，而且對于推進(jìn)我國行政改革也有著十分童要的意義。 工程師論文發(fā)表 
    二、新公共管理模式不是一種獨立的普適的行政模式
    以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及企業(yè)家政府理論為指導(dǎo)的西方新公共管理實踐棋式，取得了很大成效，如新西蘭通過系統(tǒng)化的行政改革，其經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是管理得最好的經(jīng)濟(jì)之一，也是腐敗最少的國家，達(dá)到了高于美國的經(jīng)濟(jì)增長率，低于法國、德國的通貨膨脹率，低于荷蘭的失業(yè)率。可以說，相對干官僚行政的機(jī)械、呆板、冷漠而言，新公共管理模式在保證行政活動對民眾的服務(wù)性以及決策的民主化等方面有顯著的優(yōu)勢，但它也有著明顯的內(nèi)在缺陷。新公共管理理論畢竟是一種處于發(fā)展之中的新理論，并沒有形成一套成熟的理論體系與范式，因此，以新公共管理為主要摸式的西方行政改革也引起了不少爭論和質(zhì)疑。主要有:
    1.公共管理與企業(yè)管理是否有根本區(qū)別。新公共管理模式認(rèn)為政府應(yīng)完全借鑒企業(yè)管理的做法和經(jīng)驗進(jìn)行行政改革。但是公共管理的市場化趨向不等子完全市場化，兩者的主體、客體以及職能等方面都有本質(zhì)的差異。公共管理與企業(yè)管埋相比，從評價標(biāo)準(zhǔn)看，前者是多元的，而后者是一元的;從目標(biāo)看.前者既追求效率又兼顧公平，而且效率的含義也是多元的，后者以利潤最大化為唯一目的;從涉及的范圍和產(chǎn)生的影響來看.前者寬廣.后者相對狹窄。
    2.市場化能否解決所有公共管理的問題。雖然政府干預(yù)并不一定能糾正“市場失靈”，政府也可能失敗，還可能要運用市場機(jī)制去糾正‘.政府失靈”。但歷史和實踐都已說明市場并非萬能。一些間題如純外部性問題，某些公共產(chǎn)品的供給，一些市場規(guī)則的維護(hù)等，還必須有某個權(quán)威性的組織—政府的干預(yù)才能有效。即使市場機(jī)制能解決這些問題，也是不完全的、不充分的。而且在公共領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，其多元化的目標(biāo)并不一定會導(dǎo)致高效率，反而可能會引起混亂。
    3行政監(jiān)怪約束機(jī)制的有效性即“監(jiān)督缺位”間題。政府通過民營化、承包、合同出租、委托代理等形式將公共服務(wù)職能交給私營企業(yè)、中介組織或非盈利組織，只注重結(jié)果而無法對過程加以控制。打破原有的行政管理體制后缺乏對公共服務(wù)市場化的監(jiān)份制約保障機(jī)制，極易導(dǎo)致各竟?fàn)幹黧w的行為失范，是否能真正提高公共服務(wù)的效率也就令人懷疑了，更不用說保證公開了。因此有學(xué)者提出了針對“企業(yè)家政府理論”完全相反的十條原則。
    三、官放行政的生命力 管理論文發(fā)表 
    官僚行政作為人類社會自工業(yè)革命以來占絕對統(tǒng)治地位的一種行政模式，有其產(chǎn)生、存在、發(fā)展的客觀條件。由于這些條件的存在，官僚制得以孕生，而一且這些條件不復(fù)存在.官僚制也將為人們所拋棄。對于官僚制形成、發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會方面的前提條件，韋伯曾作過詳盡閹釋。概括地說這些條件主要有:1商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使統(tǒng)治者能以固定的貨幣報酬代替對官員的實物報酬，這對官僚組織取代封建組織產(chǎn)生了重要作用;更重要的是.商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接要求規(guī)范的、以明確的規(guī)則而非以個人好惡與主觀意愿為依據(jù)的行政管理。2.行政管理任務(wù)在數(shù)且上和質(zhì)量上的擴(kuò)張。民族國家的形成是官僚制的重要政治基礎(chǔ)。隨著民族國家的形成、擴(kuò)展及相互間竟?fàn)幍募觿。�其�?nèi)部管理任務(wù)在數(shù)盤上和質(zhì)量上大幅度擴(kuò)張，對行政管理的統(tǒng)一性的需求也更為迫切，這些客觀上要求實行集中統(tǒng)一的官僚制行政管理。從歷史上看，“正是官徐體制最發(fā)展的政治機(jī)構(gòu)，最終摧毀那些基本上是建立在不穩(wěn)定的平衡狀態(tài)之上的餛雜體”。3.官僚制具有其它行政管理方式無可比擬的效率優(yōu)勢。這是官僚制產(chǎn)生、發(fā)展的決定性的原因。“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時。比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來.能達(dá)到最佳的效果”，官僚制的法制化、程序化、效果的可預(yù)見性、把職務(wù)工作和私人生活明確區(qū)別開來的非人格化管理是現(xiàn)代民主法制對行政管理的必然要求。是在行政管理上以法治代替人治的具體體現(xiàn)，適應(yīng)了現(xiàn)代民主政治對依法行政的追求，因此“官僚體制組織是現(xiàn)