構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力—中國行政體制改革理論..

【內(nèi)容提要】本文對近幾年來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政體制改革的研究進(jìn)行了總結(jié)和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，認(rèn)為行政體制改革的目標(biāo)仍在于提高效率。行政民主是調(diào)整政府與社會關(guān)系的目標(biāo)取向，不能與行政體制改革本身的目標(biāo)相混同；改革要兼顧機(jī)構(gòu)改革與政治職能兩個(gè)方面，使二者協(xié)同發(fā)展；目前改革的難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進(jìn)行綜合配套改革的對策，并認(rèn)為行政體制改革應(yīng)與政治體制改革協(xié)同進(jìn)行。

【關(guān) 鍵 詞】政府/權(quán)力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)，也伴隨著我國行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷�這一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的底子薄，基礎(chǔ)理論較為膚淺，有關(guān)研究又深受現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學(xué)術(shù)界還沒有形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)規(guī)范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復(fù)研究比較多，富有理論創(chuàng)新的成果還不多見。

處于世紀(jì)之交的中國行政體制改革正在向縱深推進(jìn)，迫切要求學(xué)術(shù)界在體制改革理論上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。在此情況下，總結(jié)和分析建國50 年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進(jìn)展，對于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革，進(jìn)一步繁榮中國政治學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科建設(shè)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中的地位

關(guān)于行政體制改革在中國改革戰(zhàn)略中的地位問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有多種說法，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個(gè)結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（注：參見胡偉等：《論政治——中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動政治體制改革，形成經(jīng)濟(jì)體制改革先導(dǎo)，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應(yīng)性矛盾日漸積累，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，因此政治體制改革很難有實(shí)質(zhì)性突破，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾也未能徹底解決。

在政治體制改革進(jìn)退維谷而政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求并進(jìn)而帶動政治體制改革。由于中國政府傳統(tǒng)行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權(quán)力利益關(guān)系，政府缺乏自我改革的內(nèi)在動力。在現(xiàn)階段，行政體制改革的主要任務(wù)應(yīng)是克服各種改革阻力，通過結(jié)構(gòu)性的職能轉(zhuǎn)換，有效地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務(wù)，明確了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果，又是政治體制改革的必要先導(dǎo)，既是經(jīng)濟(jì)體制改革深入進(jìn)行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進(jìn)的直接動力。有的學(xué)者指出：“當(dāng)行政體制改革的訴求被提出后，它就同時(shí)承擔(dān)起變革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的雙重任務(wù)：一方面通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，克服舊體制下形成的某些束縛生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，促進(jìn)新的生產(chǎn)關(guān)系的建立；另一方面通過改革上層建筑領(lǐng)域中的某些弊端，鞏固新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。”（注：汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展和政治體制改革實(shí)際啟動的共同要求，處于中國體制改革邏輯發(fā)展全程的結(jié)合部。

實(shí)際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個(gè)有機(jī)組成部分。有的學(xué)者指出：政治體制包括三個(gè)層面：一是各種政治組織（政黨、政治團(tuán)體）與政權(quán)組織之間的關(guān)系及其運(yùn)行制度；二是政權(quán)的組織形式或政體；三是政府（行政機(jī)關(guān)）的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當(dāng)代政治學(xué)基本理論》，第 194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進(jìn)的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當(dāng)中脫穎而出并進(jìn)而取得了相對獨(dú)立的地位。對此，學(xué)術(shù)界予以相當(dāng)?shù)年P(guān)注，從不同角度對我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權(quán)體制決定了行政機(jī)關(guān)只是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際政治生活中，政府發(fā)揮著非常活躍的國家統(tǒng)治和管理力量的功能，在所有國家機(jī)器（人大與“一府兩院”）中居于主導(dǎo)和中心地位，實(shí)際承擔(dān)著大量行政立法、決策和執(zhí)行事務(wù)。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日報(bào)》，1993年2 月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進(jìn)行政領(lǐng)域自身的發(fā)展，另一方面可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷，帶動政治體制的變革。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，部分發(fā)展中國家和地區(qū)五六十年代后的政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導(dǎo)的成功經(jīng)驗(yàn)，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對象。國外學(xué)者普遍認(rèn)為，行政體制改革優(yōu)先模式比較適合發(fā)展中國家的體制改革，而政治體制改革優(yōu)先模式并不符合大多數(shù)發(fā)展中國家的實(shí)際國情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、行政權(quán)力的運(yùn)行、行政法制的建設(shè)以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經(jīng)驗(yàn)，故具有較高的實(shí)際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調(diào)整到體制創(chuàng)新》，《工人日報(bào)》，1998年10月14日。）

從根本上說，行政體制改革之所以能夠從政治體制改革當(dāng)中剝離出來并取得重要地位，是由中國后發(fā)現(xiàn)代化國家的具體歷史條件所決定的。根據(jù)政治—行政“兩分法”的基本理論假設(shè)看，政治體制改革導(dǎo)向權(quán)力利益再分配和公平與民主訴求，行政體制改革導(dǎo)向責(zé)任和效率，行政體制改革能以改善政府成本—效益關(guān)系（緊縮編制、轉(zhuǎn)換職能、澄清吏治、提高效率等）推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)避免積極政治體制改革所可能造成的超前政治參與等“轉(zhuǎn)型問題”。（注：亨廷頓在《變動社會的政治秩序》（上海譯文出版社1989年版，第45頁）中指出，“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定性”，后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家在從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的進(jìn)程中出現(xiàn)的大量問題，并不是落后的產(chǎn)物，而是轉(zhuǎn)型的特有問題，包括大規(guī)模的政治參與與政治制度化之間的矛盾等等。）從現(xiàn)實(shí)情況看，由于我們生活在一個(gè)“以行政為中心的時(shí)代”，在這一時(shí)代中，無論是政策的制定還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上來說取決于行政領(lǐng)導(dǎo)，政治與行政之間形成了不可分割的交織關(guān)系。（注：參見安德森；《公共決策》，第47-49頁，華夏出版社，1990年版。）這決定了行政活動對于政治的重要影響，行政體制改革可以有效促動政治體制改革的發(fā)展。

近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的“結(jié)合部 ”地位基本達(dá)成了一致性認(rèn)識，包括國家有關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志也完全認(rèn)同這一定位，認(rèn)為“行政體制改革處于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合部的位置，這就是我們在研究企業(yè)改革時(shí)，必然要研究下放權(quán)力、政企分開、轉(zhuǎn)變職能等問題，在研究行政機(jī)構(gòu)改革時(shí)，也必然要研究轉(zhuǎn)變職能、政企分開、下放權(quán)力等問題的原因 ”。（注：鮑靜：《中國行政體制改革的回顧與展望——訪中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副主任顧家麟同志》，《中國行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和貫徹的國家改革政策中，也基本體制了這種厘定行政體制改革自有范疇與三大體制改革相互聯(lián)系的關(guān)系，把行政體制改革視為經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果和政治體制改革的突破口，通過經(jīng)濟(jì)體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的發(fā)展模式，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定兩個(gè)方面兼顧。總之，行政體制改革“上下結(jié)合部 ”的戰(zhàn)略定位，使其在國家發(fā)展和社會發(fā)展的宏觀改革進(jìn)程中扮演了承上啟下的重要角色。行政體制改革既是適應(yīng)和驅(qū)動相關(guān)改革領(lǐng)域的手段，又能達(dá)到理順行政系統(tǒng)內(nèi)外關(guān)系、重構(gòu)政府權(quán)力合法性、合理性和有效性的目的。

不過，學(xué)術(shù)界在基本肯定行政體制改革的這一“結(jié)合部”地位的同時(shí)，對于上述“三大體制改革”的先后序列、以及行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間驅(qū)動與制約關(guān)系的理論與現(xiàn)實(shí)，存在著不同的意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政體制改革的“上下結(jié)合部”地位，確立了中國體制改革“經(jīng)濟(jì)——行政——政治”式的基本序列，即先經(jīng)濟(jì)體制改革后行政體制改革再政治體制改革的總體進(jìn)程。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干再思考》，《光明日報(bào)》，1993年6月23日。）于是，在行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系上，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入對政府管理經(jīng)濟(jì)的職能及其載體——行政機(jī)構(gòu)提出了改革要求，中國的行政體制改革就只能是一種適應(yīng)性改革，基本方向就是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，改革政府內(nèi)外部有礙經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化、尤其是有礙國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的弊端。

有的學(xué)者進(jìn)一步從學(xué)理上對此進(jìn)行了闡發(fā)。其中比較有代表性的是行政生態(tài)論，即認(rèn)為中國的行政體制及其活動總是處于一定的行政生態(tài)環(huán)境之中，“行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件之總和 ”。（注：王滬寧：《行政生態(tài)分析》，第31頁，復(fù)旦大學(xué)出版社，1989年版。）有學(xué)者指出，由于行政體制和外部社會環(huán)境之間進(jìn)行著不斷的“輸入——轉(zhuǎn)換——輸出”的交互作用，行政體制的發(fā)展始終處于與外部社會環(huán)境“適應(yīng)——不適應(yīng)——變革——又適應(yīng)”的螺旋式前進(jìn)的狀態(tài)之中，行政體制與整個(gè)社會體制也因此顯現(xiàn)出“平衡——不平衡——平衡”的動態(tài)關(guān)系格局。（注：池如龍：《改革：行政管理的永恒主題》，《社會科學(xué)動態(tài)》，1998年第11期。）還有學(xué)者明確指出，“行政體制改革就是行政主體自覺適應(yīng)社會環(huán)境的過程。由于社會環(huán)境總是不斷變化的，因而行政系統(tǒng)必須周期性地進(jìn)行變革，以適應(yīng)社會環(huán)境的變化。 ”（注：張安慶、汪洋：《當(dāng)代中國社會環(huán)境與行政管理體制改革》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》，1993年第2期。）因此，行政體制改革是政府體系階段性地適應(yīng)變化中的外部社會環(huán)境，主要是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的實(shí)際進(jìn)展和需求，以避免更大的社會不滿和推動進(jìn)一步的社會發(fā)展。在實(shí)踐中，上述觀點(diǎn)也是伴隨行政體制改革進(jìn)程的主流理論。黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為行政體制改革確立了一個(gè)較高的起點(diǎn)，即改革是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)。 1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革實(shí)質(zhì)性的核心內(nèi)容，就是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，解決各類國有企業(yè)改革這一“瓶頸”問題，把國有企業(yè)的行業(yè)管理權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)和人事管理權(quán)分別劃歸不同部門，理順政企關(guān)系，調(diào)整政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府功能。

但也有學(xué)者比較偏重于行政體制改革本身的內(nèi)在規(guī)律和內(nèi)生變量。由于上述“適應(yīng)論”主要把行政改革作為一種因變量而不是自變量看待，正像有學(xué)者評論說：“正是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的要求，才把行政改革作為一個(gè)相對獨(dú)立的改革領(lǐng)域提上了日程。也就是說，中國的行政改革，不是主動根據(jù)政府行政管理的基本規(guī)律，從行政管理的特點(diǎn)出發(fā)加以設(shè)計(jì)和推進(jìn)的，而是以經(jīng)濟(jì)改革的理論和經(jīng)濟(jì)改革的要求來推動行政改革的。”（注：郭寶平：《行政改革理論和實(shí)踐的特點(diǎn)與誤區(qū)》，《中國行政管理》，1999年第1期。）這樣就帶來了一個(gè)問題，即行政體制改革雖然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政體制改革并非由政府自身發(fā)動”（注：張國慶：《當(dāng)代中國行政管理體制改革論》，第 32頁吉林大學(xué)出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自動力機(jī)制，行政體制改革需要一個(gè)長期積累的逐步發(fā)展過程，改革的模式必然是漸進(jìn)主義。與此相應(yīng)，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國行政體制改革應(yīng)擺脫對于經(jīng)濟(jì)體制改革的“刺激——回應(yīng)”的邏輯局限性，推行行政體系的自我革新和主導(dǎo)型的行政體制改革。例如有學(xué)者指出，改革開放以來，行政系統(tǒng)一直在進(jìn)行著適應(yīng)性的變革，集中表現(xiàn)在1982年、1988年和1992年三次大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革，行政系統(tǒng)的角色無形中被定位為社會經(jīng)濟(jì)的“消防員”和“穩(wěn)定器”，行政體制改革成為亦步亦趨的應(yīng)景式的調(diào)整，從而在事實(shí)上忽視了行政體制改革對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用。（注：汪永成：《新一輪行政改革應(yīng)選擇新的戰(zhàn)略方向》，《理論學(xué)習(xí)月刊》，1998年第2期。）所以，行政體制改革應(yīng)從外源式轉(zhuǎn)向內(nèi)源式，從適應(yīng)性調(diào)整轉(zhuǎn)向形成自我積極改造機(jī)制。正像西方學(xué)者所說的：“我們不能被動地經(jīng)歷改革。我們要?jiǎng)?chuàng)造變革”。（注：奧斯本·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，第313頁，上海譯文出版社，1996年版。）