分權(quán)制衡視角下的高校治理模式探討

【文章摘要】
作為現(xiàn)代股份制企業(yè)管理制度的核心內(nèi)容，董事會(huì)制度發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，在將其引入高校治理方面，美國(guó)大學(xué)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。本文以美國(guó)排名第一的公立大學(xué)——加州大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)為例，介紹了其將董事會(huì)制度引入高校治理方面的嘗試，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和外部制度保障兩個(gè)維度剖析了其特點(diǎn)。而我國(guó)的高校董事會(huì)制度應(yīng)用存在一定的“水土不服”問(wèn)題，通過(guò)分析加州大學(xué)的高校董事會(huì)制度，進(jìn)一步探索和完善我國(guó)的高校分權(quán)治理結(jié)構(gòu)。
【關(guān)鍵詞】
董事會(huì)制度；高校；分權(quán)制衡；治理結(jié)構(gòu)
分權(quán)制衡思想可以溯源古希臘時(shí)期， 古希臘著名思想家亞里士多德在他的名著《政治學(xué)》中首次將國(guó)家權(quán)力劃分為審議、行政、司法三權(quán)。隨后分權(quán)制衡思想不斷得以豐富和發(fā)展，洛克、孟德斯鳩等人均對(duì)分權(quán)制衡進(jìn)行了探討。伴隨著分權(quán)制衡理論的蓬勃發(fā)展，以該理念為核心的董事會(huì)制度也廣泛應(yīng)用，美國(guó)是世界上最早將董事會(huì)制度引入高校治理的國(guó)家，哈佛大學(xué)于1636 年建成第一個(gè)高校董事會(huì)。最早高校組織內(nèi)部的權(quán)力可以概括為縱向校院兩級(jí)分權(quán)，橫向上學(xué)術(shù)、行政二權(quán)齊驅(qū)，董事會(huì)制度下各個(gè)權(quán)力主體之間相互監(jiān)督和制約。20 世紀(jì)末世界各國(guó)在進(jìn)行高等教育改革時(shí)，都開(kāi)始嘗試設(shè)立董事會(huì)或類似的治理機(jī)構(gòu)。
我國(guó)高校很早就嘗試了董事會(huì)制度， 但直到改革開(kāi)放以來(lái)，高校董事會(huì)制度才越來(lái)越普遍，但制度本身和西方有較大差別，更多扮演的是協(xié)助、監(jiān)督的角色。2010 年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出“探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”，可見(jiàn)探討我國(guó)高校董事會(huì)制度完善對(duì)于高校分權(quán)治理有著重大意義。
1 我國(guó)高校治理的權(quán)力失衡困局
伴隨著高等教育蓬勃發(fā)展，社會(huì)各界越來(lái)越關(guān)注高校的辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)能力， 而政府與高校的角色糾纏重疊、行政權(quán)力膨脹、管理錯(cuò)位給高校發(fā)展設(shè)置了諸多束縛。具體而言，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
第一，國(guó)家干預(yù)過(guò)多，高校自主權(quán)范圍狹窄。當(dāng)下我國(guó)高校的自主治理現(xiàn)狀仍舊是國(guó)家干預(yù)過(guò)多，校方自主權(quán)范圍狹窄。高校和政府之間的尷尬最關(guān)鍵在于資源分配權(quán)，政府掌握了大量資源的控制權(quán)，成為高校的良性運(yùn)轉(zhuǎn)的支持和決定因素。為了從政府獲得更多的資源，走后門、托關(guān)系的現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了高校的良性發(fā)展。
第二，高校內(nèi)部行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)相互博弈，降低高校運(yùn)行效率。我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力中最核心的是學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)，二者一直處于一種此消彼長(zhǎng)的抗衡中。學(xué)術(shù)權(quán)來(lái)源于科研地位和學(xué)術(shù)威望，遵循的是“平等”、“自由”的價(jià)值取向。而行政權(quán)則主要是對(duì)確保高校有序運(yùn)轉(zhuǎn)的行政事務(wù)的決策與管理，遵循“效率”、“公平”的價(jià)值取向。行政、學(xué)術(shù)權(quán)力糾纏不清，難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。
2 美國(guó)公立高校治理的分權(quán)制衡—— 以加州大學(xué)為例
國(guó)內(nèi)外高校對(duì)于分權(quán)治理的模式意見(jiàn)不一，本文選取公立加州大學(xué)的董事會(huì)制度為分析對(duì)象。建于1853 年的美國(guó)加州大學(xué)是一個(gè)包括十個(gè)校區(qū)的大學(xué)系統(tǒng)， 州政府對(duì)其的干預(yù)和控制相對(duì)于其他私立學(xué)校要更加嚴(yán)格，整個(gè)高校治理過(guò)程中，權(quán)力分配體系明確，從內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)到外部制度保障共同保證了分權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。
2.1 三權(quán)分立的內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)使權(quán)責(zé)分明
加州大學(xué)的內(nèi)部管理主要有三大權(quán)力主體——董事會(huì)、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)， 其中校長(zhǎng)有總、分之別（見(jiàn)表1）。首先，加州大學(xué)采取單層董事會(huì)制度，成員包括州政府指定的普通成員和少量非任命成員。董事會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，掌握著人事、戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)政等大權(quán)，同時(shí)下設(shè)監(jiān)察審計(jì)、教育政策等十個(gè)代表委員會(huì)。其次，校長(zhǎng)由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，作為董事會(huì)的當(dāng)然成員依法治校。第三，學(xué)術(shù)委員會(huì)接受董事會(huì)授權(quán)，形成了與行政權(quán)力抗衡的學(xué)術(shù)權(quán)力集團(tuán)，同時(shí)發(fā)揮智囊團(tuán)作用。以上三大權(quán)力主體分別擁有決策權(quán)、行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)（監(jiān)督、質(zhì)詢權(quán)），三者相既互獨(dú)立，又互相監(jiān)督。
2.2 外部制度保障：協(xié)會(huì)制約與立法規(guī)制
美國(guó)社會(huì)存在著很多面向高校董事會(huì)的非營(yíng)利協(xié)會(huì)組織，以自愿形式吸納了相當(dāng)一部分會(huì)員（參見(jiàn)表2），影響力比較大的有美國(guó)董事和校友理事會(huì)（American Council for Trustees and Alumni）、大學(xué)和學(xué)院董事會(huì)協(xié)會(huì)（Association of Governing Boards of Universities and Colleges, AGB） 等。這些協(xié)會(huì)引導(dǎo)成員“共治”，一方面以協(xié)會(huì)成員的共同認(rèn)知發(fā)揮作用，另一方面通過(guò)制度來(lái)作用。與此同時(shí)，作為一種聯(lián)盟還可以為成員提供包括咨詢、學(xué)術(shù)研討、課題指導(dǎo)在內(nèi)的各種服務(wù)。
 　　公立加州大學(xué)受憲法規(guī)制，首先憲法規(guī)定了加州大學(xué)董事會(huì)的法律地位和職權(quán)，賦予其憲法權(quán)力；其次，憲法涉及到董事會(huì)組織結(jié)構(gòu)、人事安排等運(yùn)作細(xì)節(jié)的規(guī)定。憲法使董事會(huì)運(yùn)作條例化、透明化，同時(shí)，法院也在公共約束中發(fā)揮了重要作用，法律的執(zhí)行過(guò)程需要法院的裁決來(lái)完成。
表格資料來(lái)源：大學(xué)和學(xué)院董事協(xié)會(huì)
望，也促進(jìn)了住房抵押貸款市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，抵押貸款證券化成為二級(jí)市場(chǎng)的主要融資方式。政府設(shè)有專門信貸機(jī)構(gòu)，為放款協(xié)會(huì)提供貸款二級(jí)市場(chǎng)，為買房提供貸款保險(xiǎn)與資金。住房抵押證券化市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展為住房建設(shè)融通了大量建設(shè)基金， 也幫助了大批居民實(shí)現(xiàn)擁有自己住房的夢(mèng)想。
5 總結(jié)
比較以上三個(gè)國(guó)家的保障性住房融資模式可以發(fā)現(xiàn)他們共同的特點(diǎn)。第一、政府在保障性住房融資中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，無(wú)論是政府直接參與保障性住房建設(shè)還是通過(guò)政策引導(dǎo)私人企業(yè)參與，都要求政府的大力支持與參與。第二、綜合運(yùn)用財(cái)政、金融和稅收政策，拓寬保障性住房融資渠道。以政府財(cái)政撥款為基礎(chǔ)，創(chuàng)新金融工具為建設(shè)方和低收入家庭提供優(yōu)惠貸款，通過(guò)稅收減免政策引導(dǎo)私人企業(yè)資金參與保障性住房建設(shè)。第三、引導(dǎo)私人企業(yè)投資參與保障性住房建設(shè)。政府直接投資保障性住房建設(shè)并不是最有效的方式，引導(dǎo)私人企業(yè)加入能更有效的減輕政府的融資壓力。
 　　　
【參考文獻(xiàn)】
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（AGB）. Annual Report 2011, p29. 其中“-” 表示不包括此類型會(huì)員。http://agb.org/ sites/agb.org/files/u3/AGB_2011_Annual_ Report.pdf。