探究我國ENGO 在環境公益訴訟中的角色定位

探究我國ENGO 在環境公益訴訟中的角色定位

曲姝怡

【摘要】近年來，環境公益訴訟已經成為我國法學界的熱點話題，對于環境公益訴訟原告資格的擴展方面尤為引人關注，但就現有的成果來看，對于ENGO 作為環境公益訴訟原告發起公益訴訟的系統性研究尚有不足，本文正是力圖從此角度，探析更為系統的ENGO 公益訴訟制度。

【關鍵詞】環保；公益訴訟；非政府組織

一、ENGO 環境公益訴訟理論概述

（一）ENGO 環境公益訴訟中ENGO 的概念及優勢

1.ENGO 的概念。ENGO（environmental non-govermentalorganization，“環保非政府組織”又稱“ENGO”）是以環境保護為主旨，不以營利為目的，主要為社會提供環境公益性服務的民間組織。

2.ENGO 的優勢。由于ENGO 具有的下列特性，能在一定程度上代表公眾需求，保障公眾利益，在參與環境糾紛解決、提起環境公益訴訟時能發揮獨特的優勢作用。

（1）公益性。“環境公益訴訟旨在發動公眾力量，防止環境損害的發生，推動并完善環境執法。從世界范圍內來看，公益性是ENGO 的首要特性，也是其存在的根基。

（2）專業性。環境公益訴訟往往與大量的環境科學、法理問題相關，是具有綜合性、跨學科性的一類訴訟，專業性不僅有助于ENGO在訴訟中形成足以抗衡被告的力量，而且可以促進司法審判的公平公正，實現對于環境公益的維護。

（3）普世性。ENGO 一般是民間環保愛好者成立的“綠色”民間組織，獨立于政府機構，代表廣泛的民眾利益，更容易獲得公民的信賴和擁護。ENGO 作為環境公益訴訟的訴訟主體具有社會普遍接受性，這樣的制度設計使得因政治壓力而放縱環境污染的可能性降低。

（二）環境公益訴訟原告資格概述

厘清環境公益訴訟的原告資格，是探究ENGO參與環境公益訴訟若干法律問題中最為重要的理論瓶頸。訴訟案件原告資格是一方當事人請求法院解決糾紛的一種訴訟權利。原告資格制度主要可以解決以下兩個問題：何種人能夠提起訴訟和緣何可以被訴。除此以外，確定司法審查的范圍亦需要原告資格制度。在環境糾紛的解決過程中，環境公益訴訟的原告資格是指在環境公益遭受損害或可能遭受損害時，利益相關人可以啟動環境公益訴訟程序對自身損害進行救濟、對環境公益予以保護、對違反環境法律行為人追究法律責任的資格。在實踐中，英美法系和大陸法系國家對于環境公益訴訟原告資格范圍的劃分仍有較大區別。前者設定較為廣泛，而大陸法系國家對環境公益訴訟的原告資格范圍限制較為嚴格。

（三）ENGO 環境公益訴訟的一般理論

1. 正當程序理論。“正當程序條款”最早可追溯到11 世紀的西歐，根植于古羅馬法時代的“自然正義”，并因美國法的“正當程序”思想而展開。由于權利的生成與實現并不依靠開列權利清單的方式進行，更多的是在司法實踐中，通過審判活動得以實現。由訴訟權導致的司法權的運作，起到實現已有權利，使權利具體化，并促進新型權利生成的作用。正當程序理論保障政府任何對于人民有不利影響的行為必須根據已確立的程序上的慣例與方式，而不得枉處裁斷，使不具有實體權利的主體成為程序主體，為了更好地保護環境公益，ENGO 提起環境公益訴訟符合正當程序理論。

2. 私人檢察總長理論。美國聯邦第二上訴法院審理紐約州工業聯合會訴伊克斯案件的判決中指出，為保護公共利益，國會可授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查或提起訴訟。私人檢察總長是那些通過保護國會制定的政策而行使普通檢察官可能行使的職權的私人原告。由于政府可能執法不力或違反法律，因此法律應賦予公民一定權利督促政府、企業等守法義務主體積極守法根據這項理論，法律可以授權檢察總長、其他官員、公民、組織為維護環境公共利益提起訴訟。這里的組織當然包括ENGO。

3. 公共信托理論。“公共信托”理論源于羅馬法，其主張，由于自然資源對人類的極端重要性，應將其視為全體公民的公共財產和共享資源，國家或政府是這一公共財產的受托人。環境資源具有經濟、生態價值雙重屬性，環境問題從一定意義上來說是經濟利益和環境利益的沖突問題，一者為私益，一者為公益，公共信托為它們之間建立了協調機制，為訴訟信托提供了依據。ENGO是公眾參與環境治理的組織化模式，ENGO環境公益訴訟符合公共信托理論。

4.環境權理論。環境權是環境訴訟的基礎，發端于美、日、歐等工業發達國家，在二十世紀六七十年代環境危機日益嚴峻的情況下被提出。1973 年《歐洲自然資源人權草案》肯定地將環境權作為新的人權，并認為應將其作為《世界人權宣言》的補充。為了保障這種權利，需要賦予公民向法院提起訴訟的權利，通過實施由法院司法干預的預防措施而進行環境保護。把環境權理論視為ENGO 環境公益訴訟的理論依據，基于以下兩點：一是公民可以基于訴訟委托，可以把訴訟參與權委托給ENGO；二是可以把ENGO 視為公民的自然延伸。二、我國ENGO 參與環境公益訴訟的困境

（一）我國ENGO 的自身發展困境

1.數量不足。據民政部統計，至2011 年，登記在冊的ENGO僅有6999 家，我國環保組織的數量還遠遠達不到當前環保所需的要求。由于我國的社會團體要登記后才能成立，設立條件高、審批程序嚴格，導致大批ENGO 被擋在成立的門檻之外。尤其是民間的環保組織，獨立申請時很難被批準。

2.缺乏專業人員。一方面我國ENGO 沒有資金保障，環保組織成員的整體薪酬標準處于劣勢地位，無法吸引專業人士參與。“43.9%的環保民間組織，其全職人員沒有薪酬。薪酬水平在1000~2000 元的組織占21.5%，500~1000 元的組織占14%，月薪在2000 元以上的組織只占12.2%。”另一方面，我國ENGO的組成人員來自各行各業，大部分都沒有環保相關的知識背景，在參與環境保護的過程中只能停留在初步的宣傳、監督工作上，不能深入到專業技術領域。

3.部分環保組織缺失公信力。“部分ENGO 出于對收益、績效、風險的考慮，往往主動向政府靠攏，甚至熱衷于向政府要編制、要經費、爭職能。”這些組織更多考慮自身的利益，沒有把發展的重心放在維護公眾的環境權益和社會的公共環境利益上，往往得不到公眾和社會的信任和支持，反過來抑制了ENGO 的健康發展。

（二）我國ENGO 參與環境公益訴訟的制度困境

1. 實體法方面。縱觀我國的環境立法，尚無法找到對公益訴訟的直接規定。《環境保護法》第6 條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”然而《環境保護法》及相關法律法規并沒有將此控告權具體化，這一原則性規定在司法實踐中無法因乏可操作性被束之高閣。《環境保護法》第41 條規定的訴訟是以“直接利害關系說”為要件，要求提起訴訟的原告是被侵害的實體性權利的享有者，且這種權利必須是原告專屬或排他的權利，造成ENGO 不可能根據這些環境實體法上的規定提起環境公益訴訟。

2. 程序法方面。《民事訴訟法》初步明確了環保組織在公益訴訟中的主體資格，但還未出臺相應的實施細則對此進行補充，對ENGO 主體資格的條件，提起訴訟的方式并無明確規定。而《行政訴訟法》仍遵循“直接利害關系說”，盡管司法解釋將我國行政訴訟原告范圍擴大到包括與行政行為有利害關系的第三人、相鄰人和公平競爭人，但對于環境行政機關的違法抽象行政行為、行政不作為，或是沒有明確行政相對人的情形，卻無法有效涵蓋。民事訴訟和行政訴訟程序法層面的不完善，使得ENGO的訴訟主體地位無法得到切實有效的法律保障。

三、ENGO 環境公益訴的路徑設計

（一）國外可借鑒之經驗分析

1. 美國。美國公民訴訟的一個重要特色是以ENGO 這種非普通意義上的“公民”提起訴訟為主導。①上世紀70 年代以來，美國通過大量司法判例，拓寬環境公民訴訟主體資格范圍，使ENGO 越來越多地投身環境公益訴訟。由擁有雄厚財力和社會影響力的ENGO 提起訴訟已占到了環境公民訴訟的絕大部分。ENGO 的訴訟資格相對于普通公民的訴訟資格有其特殊性。1977 年的“亨特訴華盛頓州蘋果廣告公司案”確立了如下判斷ENGO 是否具有原告資格的條件：(1)ENGO中的成員有訴訟資格(2)ENGO 證明其保護的利益與團體自身的宗旨相關；(3) 無論是索賠還是要求的救濟，其成員不必親自參加訴訟。②同時，為防止濫訴，立法對公民訴訟的前置程序進行規定，即ENGO 只有在履行了法定的正式行政參與程序之后，才有權提起相應的公益訴訟。

2. 德國。相較之下，德國多數的州在州法律中對環境公益訴訟的起訴權規定得較為寬泛。ENGO 若要針對環境問題提起公益訴訟，除了可以針對特許權和規劃批準決定之外，還可以針對規劃許可、保護立法的免責行為、在水域保護地區的特許權、基于稅法的授權或許可，以及未開發土地上的建設項目的批準。2002 年德國將環境公益訴訟的起訴權引入聯邦層面。在德國，ENGO 提起環境公益訴訟的首要條件是被聯邦法律或州法律所認可，且應符合一定的形式要件及實質要件，其能提起訴訟類型限定于聯邦層面具有重大意義的關鍵性領域。

（二）我國ENGO 參與環境公益訴訟的路徑設計

1. 進一步明確ENGO 的公益訴訟原告資格。盡管許多地方法院制定了相關的法律文件，拓寬環境公益訴訟的主體資格范圍，環保法庭受理的案件中也已有行政機關、ENGO作為原告并勝訴的成功案例，但學界和司法界對于賦予ENGO合法起訴權的問題仍然存在較大爭議。筆者認為，應當通過修改和完善行政訴訟、民事訴訟法律，建立和健全環境公益訴訟制度，擴大享有訴訟權利的主體范圍，使ENGO 作為提起環境公益訴訟最重要的主體，發揮其優勢作用，通過司法途徑介入對違法行為和不合理的環境規劃決策的監管。

2. 訴權行使的保障與限制

ENGO 訴權行使的保障可以通過明確環境公益訴訟中適用的證據規則、訴訟費用承擔、司法管轄發生沖突時的處理原則等問題，充分保障ENGO 的訴訟權利。為實現環境公益訴訟中原被告力量的均衡，在舉證責任的分配上，應當借鑒多數國家舉證責任倒置的做法，即原告僅負有一般舉證責任，只要能夠證明存在環境損害事實或者實現可能性即可。

3.ENGO 的自身完善

首先，ENGO 應當明確管理體制，建立合理的組織結構；其次，注重培養和發展環境保護領域的專業性和技術性人才，以提高團體的專業水準與訴訟能力；再次，在全球一體化的趨勢下，應當推選出若干具有全國乃至國際影響的ENGO，激勵像中華環保聯合會這樣的具備一定社會影響力和訴訟能力的ENGO 更積極地參與環境公益訴訟；最后，策劃籌備建立類似美國NRDC的專門性環境公益訴訟組織，規范和整合各地分散的ENGO，將其作為促進我國環境公益訴訟發展的主要力量。

四、結語

ENGO 作為接近環境正義的力量，將在解決環境問題的糾紛中充當更為重要的角色。唯有從法律制度入手，賦予ENGO 更為明確的環境公益訴訟原告資格、給予ENGO 更為完善的保障、激勵機制，才能更要的借助ENGO 的力量，推進環保事業，為現代公民和子孫后代謀福祉。

注釋：

①佚名. 環境行政公益訴訟中環保NGO 原告資格的SWOT 分析_錢衛[M].

②曹明德,王鳳遠.美國和印度ENGO 環境公益訴訟制度及其借鑒意義[J].河北法學,2009(9):140-144

作者簡介：曲姝怡（1994-）女，內蒙古人，華東政法大學大法律學院民商法專業。