預算與決策的分離:基層政府的財政實踐探討

[摘　要] 　鄉鎮基層普遍存在著三種類型的預算與決策分離的現象:無預算之名的決策、預算資金的隨意增減、時間的錯位。在財政緊張的約束條件下,鄉鎮政府將預算資金用在最為重要的支出項目上,而不管其是否為預算項目。另一方面,由于基層支出“表達與實踐的分離”,在預算總數給定的情況下,出于自身利益的考慮,鄉鎮政府有動力將預算資金變通使用,導致預算與決策的分離。

[關鍵詞] 　預算; 決策; 分離

根據財政部在十一屆全國人大會議上的報告,2007 年全國財政收入51 304.03 億元。其中,中央本級收入27 738.99 億元,地方本級收入23 565.04 億元[1 ] 。近年來,通過部門預算改革、國庫集中支付制度、政府采購制度等制度改革,政府試圖加強對財政資金的控制。

預算資金是財政資金的主體。本文中所關心的問題是:在地方層面,尤其是基層鄉鎮,預算資金的支出是通過何種方式進行的;預算是否能夠對基層的支出起到嚴格的控制作用;如果答案是否定的,那么導致這種現象的原因是什么。

凱頓(Caiden) 和威爾達夫斯基(Wildavs地理論文發表 ky) 在《Planning and Budgeting in Poor Count ries》中提出了預算和決策分離的概念。通過系統地考察亞洲、非洲、拉美諸貧困國家的經驗,兩位學者認為,這些國家普遍存在預算無法控制決策的現象。具體來說,體現在以下幾個方面。財政部門在做預算時可能會對資金進行預留,根據需要,可能延遲預算資金的發放,進行五季預算等,政府職能部門在年終進行突擊消費,在需要資金時,通過非正規方式向財政部門哭訴等。貧困、盈余( redundancy) 的缺少產生不確定性,貧困也降低了一個國家處理不確定性的能力。財政有限和不確定性會導致預算的弱約束力,這種情況不僅發生在貧困國家,也可以發生在美國這樣的國家。所以,不確定性是造成上述現象的原因。[2 ]47 - 97地理論文發表

兩位學者的研究結論可以解釋預算與決策分離的部分現象。比如,由于存在“要錢”機制,在預算過程中可以通過行政首腦的干預獲得額外的資金,基層部門對于此項資金就會盡量支出。在他們的分析框架中,財政部門的預算規則是不確定的,這導致基層政府發展出各種策略“要錢”,從而使真實的支出與預算分離;但他們卻無法解釋,在預算規則既定的情況下,為何基層部門的支出依然脫離了預算的控制。在這一點上,我們無法用不確定性作出令人信服的解釋。地理論文發表

黃佩華認為,1994 年分稅制改革的重點在于中央和地方在收入上的劃分,而對于事權則未作詳細的規定。成熟的西方國家一般在憲法上會對中央和地方的事權作出詳細的規定,但中國的狀況相反,事權界限一直處于模糊狀態。[ 3 ]73并且地方政府過多地承擔諸如社會保障、社會安全網的責任。中國官員的任命制度,上級官員對下級官員的任職具有決定作用,進一步造成上級政府將本應由本級政府完成的任務交付給下級政府。為了解決這個問題,賈康建議中央政府應該實行“扁平化改革”,從五級政府減少到三級政府,以減少上級政府截留資金、下壓任務,基層政府入不敷出的局面[4 ] 。地理論文發表

這些學者的研究給我們的一個啟發是,基于中國現行的政治體制結構,上級政府有能力、有動力將一些責任下移到下級政府,其中的一些任務下級政府將不惜一切代價完成。但這些學者只是從基層政府財力的捉襟見肘角度來討論這個問題,他們沒有進一步討論這種制度和基層支出與預算的分離之間的關系。另外,他們也沒有注意到上級政府的職責下移與下級政府的預算是否沖突的問題。

一地理論文發表

在討論預算漸進主義策略時,Gist 認為應當把部門預算進一步細分為強制性部分和可控性部分[5 ] 。我們在調查①中發現,基層政府存在著大量不可控支出,不管這些支出在預算表格中是否占有一席之地,或者預算是否為其提供了足夠的資金。借用Gist 的概念,筆者將這類支出稱為剛性支出。由于種種原因,此類支出在基層大量存在,它脫離了預算的控制,形成了預算與決策的分離。

(一) 預算與決策的分離現象一:無預算之名的決策

從預算的控制角度來看,一切支出都應經過預算。決策就意味著支地理論文發表 地理論文發表地理論文發表 出,它理應有預算之名;但我們在調查中發現,基層政府的大量決策在預算中是無法體現的。這些現象大致可以分為三種:

1.配套資金

1994 年分稅制改革后,中央政府得到了財政收入的較大部分,上級政府通過轉移支付,部分緩解了下級政府的財政壓力。作為轉移支付重要方式之一的專項資金,在下撥到下級政府時,部分項目要求地方政府為其提供配套資金。但對于基層政府來說,他們在制定下一年度預算時,并不知曉能否得到某專項資金以及該專項資金是否要求配套資金。周雪光在考察預算軟約束問題時,將近年來出現的這種自上而下突破預算約束的現象稱為“釣魚工程”:上級政府拿出很少的一部分資金作為“誘餌”,鼓勵下級政府或單位用各種方式集資來完成某項工程[6 ] 。如果不提供配套資金,這筆來自上級的錢就無法到位。面對“天上掉下的餡餅”,理性的基層政府首腦理當接受配套資金的要求。一旦做出這個決定,他將不得不挪用其他預算資金或使用預算外資金,而預算與決策顯然將成分離之勢。省道建設、農業開發、噴灌系統、文化站建設和衛生院建設等這些項目有時候就需要鄉里配套的資金,但是鄉里沒有足夠的錢,就只能通過社會捐助、農民自籌或從辦公經費里擠一些。(河北訪談)地理論文發表

2.歷史遺留債務問題地理論文發表

2002 年,我國實行了稅費改革,農村中亂收費的現象得到了一定程度的制約,但稅費改革后間接導致了鄉鎮債務問題。因為原來預測來年的三提五統能夠填補那些負債,但是國家取消稅費之后,這個空缺就無法彌補了。鄉鎮寄希望于縣財政負擔這部分債務,但中國的縣級財政也多半拮據。我們村還有債務200 萬左右,別人來要,只能擠牙膏似的從辦公經費中擠出一點。并且,有時候這些債是不得不還的,比如,他要是跟上頭領導熟的話,他就會找領導給我們說話,只要領導說話了,我們這個債多少是要還一些的。(河北訪談)

3.隱性的補貼

這也是一項沒有明細賬目的支出。有一些是上不了單子的。比如副職特別累,你為了激勵他,會給他一些獎金,但這個不能列到明處。列到明處就成了獎金,獎金是針對大伙的,不能有差別,而且行政與企業不同。但做副職又苦又累,直接面對老百姓,有些能力的人又總往外跑,你得找人來做這些事情,就必須發一些額外的獎勵,而這個只能打到別的單據上。(河北訪談)被訪人坦言,這些錢是上不了賬的,這種支出不在預算之內。

(二) 預算與決策的分離現象二:增減之道——預算資金的變通地理論文發表

與無預算名分的決策相反,這里討論的是預算科目內的支出,只不過科目的數額發生了變化。不管是增加還是刪減支出數目,預算的約束作用都受到了弱化,這可稱為第二大類預算與決策的分離。

1.居高不下的招待費

基層政府每年的接待費用數目不小,但由于這個問題過于敏感,調查對象中只有一位告訴了我們具體的數字。去年我們鄉的接待費規定是8 萬,但實際花了50 來萬,這錢只能從其他地方出了。(浙江訪談)相差如此大的兩個數字只能說明,預算對于此項支出決定的約束僅僅是名義上的。

2.計劃生育地理論文發表

計劃生育是我國的基本國策,鄉鎮對此都很重視。但在預算表中,此項支出的比重并不大,