淺論完善我國反傾銷司法審查制度建言——兼評最高人民法院新頒《關于審理反傾銷行政案件若干問題的規定》

　　論文摘要：在我國加入WTO一周年之際，最高人民法院公布了《關于審理反傾銷行政案件的若干問題的規定》，這不僅是我國履行入世承諾的又一重大舉措，更是我國法治建設的必然選擇。本文試從美國和歐盟對反傾銷司法審查制度中的受案范圍、訴訟主體、管轄法院以及審理過程等四個方面出發，結合我國的這一司法解釋進行了詳細切實的比較分析，以期對我國反傾銷司法審查制度的完善有所啟示。
　　論文關鍵詞：反傾銷；司法審查；《規定》
　　反傾銷是遏制不正當競爭的一個重要手段，若運用不恰當，則可能成為貿易保護主義的白手套，此時對反傾銷進行司法審查就顯得尤為重要。反傾銷司法審查就是對反傾銷這種行政行為進行司法救濟，由獨立與調查機構的法院來對反傾銷的合法性進行再審查。
　　我國反傾銷司法審查首次在2002年1月1日起開始實施的《中華人民共和國反傾銷條例》的第53條中予以明確，但是這些只是原則性的規定，缺乏實踐可操作性，加之反傾銷的行政案件的復雜性與專業性，遠非一般行政訴訟所能解決，這樣，在人世一周年之際，最高人民法院公布了《關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)這一司法解釋，它不僅是我國為履行人世承諾的又一重大舉措，更是我國法治建設的必然選擇。對于反傾銷的司法審查制度，在當今世界各國中以美國和歐盟的規定堪為表率。本文正是在研究美歐反傾銷司法審查制度的基礎上，對我國新頒的這一司法解釋進行了探討，希望有助于我國反傾銷司法審查活動的規范化。
　　一、司法審查的受案范圍應擴大
　　對于司法審查的范圍，美國法律規定司法審查的受案范圍有兩類，主要體現在《美國關稅法》第516A(a)中，一類是不發起反傾銷程序的即時判決；
　　另一類是已公布的最終裁決。其中對于第一類，有以下三種情況：l、由商務部作出的不發起反傾銷調查的裁決；2、由國際貿易委員會做出的不存在國內產業受到實質性損害、實質性損害威脅或實質性妨礙的裁決；3、由國際貿易委員會做出的不審查基于情勢變遷的決定；對于第二類，主要表現在美國不對臨時性措施的裁定進行審查，只限于已公布的最終裁定，有如下四項內容：1、由商務部或國際貿易委員會的最后肯定或否定性的裁決；2、商務部根據出口商所作的協議而停止調查的決定；3、由國際貿易委員會作出的依《美國法典》第19卷~1671c(h)或~1673c(h)作出的損害影響的裁決；4、國際貿易委員會關于協議是否已完成消除損害性的決定。
　　歐盟反傾銷司法審查的范圍也可分為兩類，一類是無效之訴，另一類是不作為之訴。所謂無效之訴是指當事人通過訴訟，請求法院做出關于歐洲議會、理事會所頒布的具有約束力的文件不具有效力的宣告。而不作為之訴則是指當理事會或委員會因未能采取行動而違反歐共體條約時，各成員國或共同體的其他機構可向法院提起訴訟，以便使法院確認此項違法行為。但是此訴必須有一個“預先提起程序”，即原告必須在獲悉共同體機構不作為違法行為之后一定時期內，向共同體機構提出請求，要求其履行某種行為以遵守法律的規定。只有當共同體機構在接到原告的提請2個月內仍未采取一定行為，原告才能向法院提起不作為之訴。
　　由此可見，歐盟不僅可以對調查當局的最終裁定提起司法審查，而且還可以對初步裁決提起司法審查，而美國則不予受理，可見，歐盟規定的范圍更加廣泛，此外，雙方均可以對不發起反傾銷調查的裁決進行司法審查。歐盟對于調查機構的不作為之訴還規定了一種類似行政復議的必經程序，即“預先提起程序”，以防止濫訴的出現。我國《規定》在第一條中，便開宗明義的指出，人民法院受理以下四類反傾銷行政案件：“(一)有關傾銷及傾銷幅度、損害及損害程度的終裁決定；(二)有關是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經營者征稅的決定；(三)有關保留、修改或取消反傾銷稅以及價格承諾的復審決定；(四)依照法律、行政法規規定可以起訴的其他反傾銷行政行為。”我國的這一規定借鑒了美國的終裁審查原則，也就是說，對于傾銷及反傾銷幅度、損害及損害的初裁不在司法審查之列，這主要是因為反傾銷調查的初步裁決并不會影響當事人的財產權利，不具有終局性，同時如果司法機關連初步裁定這樣的行政決定都要一一過問的話，在一定程度上會對行政機關的活動造成阻礙，必然會損害行政活動的效率，更何況還有行政救濟的存在呢，所以筆者認為我國這一款的規定是非常好的。但是我們不難發現，《規定》并沒有對申請反傾銷調查的不立案調查的決定做出是否受理的規定，從國外反傾銷司法審查的普遍做法和法治要求來看，也不存在任何的障礙，從邏輯上來看，《反傾銷條例》第27條中規定的終止反傾銷調查決定也是一種最終的行政決定，既然最終的行政決定都應該進行司法審查，為何又將其排除在司法救濟之外呢?這樣無疑會給行政機關濫用權力留下了缺口，其公正的目標顯然是打了折扣的，所以筆者認為，在《規定》的第一條中還應該加入一條法院受理的范圍：“有關反傾銷調查申請做出不立案調查的決定。”
　　二、司法審查的訴訟主體的界定應該明晰化
　　司法審查的訴訟主體即原告和被告主體資格的確定。按照美國法典’ 1667 (9 ) (1994)的界定，凡不滿反傾銷裁決的任何利害關系人均可起訴，對主管當局的裁決提起司法審查。其中主要包括以下四類:(1)被調查的外國生產者、出口商，美國進口商等;(2)生產或制造該產品的外國政府;(3)美國同類產品的生產商、批發商等;(4)被認可的代表生產同類產品的美國工人的聯盟以及同類產品的生產者的行業協會。由此可見，美國對利害關系人的規定的范圍是非常廣泛的。
　　而歐盟關于訴訟主體的規定主要體現在《歐共體條約》第173條，主要包括成員國、外國生產商或出口商、歐盟反傾銷調查的申請人，他們既可以是法人也可以是自然人，對于是否是成員國的國民以及是否有永久居住地或經常居住地沒有限制。但是歐盟規定，只有那些同國外出口商有關聯交易的國內進口商才有訴權，而獨立的進口商一般不具有原告資格。同時，在歐盟的法律里，有一個“特權原告”(privileged applicants)的概念，如各成員國、理事會和委員會，在馬斯特里赫特條約修訂《歐共體條約》第173條之后，連議會和歐洲中央銀行也成為了特權原告。
　　從對美國和歐盟的介紹中，我們可以看出，美國和歐盟的規定的相同點主要體現在他們都對原告資格的范圍放得比較開，一般都包括被調查的外國生產者、出口商、進口商，只是歐盟限制進口商必須與國外出口商有關聯交易，因為獨立的進口商可以將征收的反傾銷稅轉移到進口商品的價格上。同時，美國還將利害關系方擴展到“同類產品的生產者”，并且十分重視工人聯盟以及同業協會的作用，并賦予外國政府原告資格，這是歐盟所沒有規定的。歐盟略顯保守之處還表現在它對于“特權原告”的規定，其原告資格主要來源于其地位，其著眼角度主要是為了維護歐盟自己的反傾銷措施。
　　最高人民法院《規定》的第二條和第三條也對司法審查的訴訟主體做了較為具體的規定，其中原告是“與反傾銷行政行為具有法律上利害關系的個人或組織”，“利害關系人是指向國務院主管部門提出反傾銷調查書面申請的申請人、有關出口經營者和進口經營者及其他具有法律上利害關系的自然人、法人或者其他組織”，而被告則限定在“做出相應被訴反傾銷行政行為的國務院主管部門。”可見，我國對于“利害關系人”的規定基本上是與歐美的規定相接軌的，并且與美國保持一致的是我國并沒有對進口經營者進行分類，也就是說獨立進口經營者也享有訴權。筆者認為這是合理的，因為進口經營者是反傾銷稅的直接承擔者，一旦若被征收了反傾銷稅，為了能夠確保利潤，他必然會將高額的稅負轉移到進口商品上來，這必然會使其在商業價格激戰中處于不利地位，可見征收反傾銷稅與其有直接的利害關系，如果本不應該征收反傾銷稅，損害了其合法利益，他當然有理由成為原告。根據美國法典的有關規定，外國政府也可以成為原告，《規定》里面顯然將其排除在外，筆者認為，這是經過深思熟慮的，符合我國國情的，一旦涉及政府，便可能引起的不僅是國際經濟方面的糾紛了，還可能轉化為國際政治糾紛，這樣既不利于國際社會的安定與團結，在我國反傾銷司法審查程序機制剛剛啟動和不完備的情況下，就更不應該像歐美那樣作擴大解釋了。還有一個問題，就是《規定》中指出“其他具有利害關系的組織”，這個組織包不包括美國法里所說的“同業協會”呢?筆者認為是包括的，同業協會在國外反傾銷應訴中的作用已經有目共睹，而在國內的反傾銷司法審查中也理應成為帶頭人。至于被告，《規定》只是以概括性的語言指出是做出相應被訴反傾銷行政行為的國務院主管部門，一般認為有三家：外經貿部、國家經貿委和國務院關稅稅則委員會。有學者提出，關稅稅則委員會不應列入被告，因為它從始至終都只是起到“橡皮圖章”的作用，只是根據外經貿部的建議做出決定的，只有名義上的決定權。筆者不那么認為，根據《反傾銷條例》第29條、第38條、第46條、第50條的規定，雖然關稅稅則委員會是根據外經貿部的建議做出決定的，但是關稅稅則委員會仍然是依據國家賦予其行政權，獨立行政，國家經貿委也只是一種建議，所以也應該列入，只是當原告提起訴訟時，可以將其列為共同被告，以防止出現雙方互相推諉的局面。總結之，《規定》對于被告規定得過于原則化，含糊其辭，應該具體明確化，以增強實踐可操作性和透明度。
　　三、司法審查的管轄法院應當專一化
　　對于司法審查的管轄法院，歐美采取的是兩種不同的模式。美國模式是在原本的法院組織體系外另設專門的反傾銷司法審查的法院進行審理；而歐盟模式則與此相反，它仍是在原有的法院組織體系內來進行司法審查，不再另設專門的法院。具體而言，美國反傾銷司法審查的初審法院是國際貿易法院，而上訴法院為聯邦巡回上訴法院。上訴法院一般只審查法律問題，而不審查事實問題；在歐盟，既可以直接向設在盧森堡的歐共體初審法院(歐洲法院)提起訴訟，要求對反傾銷措施的合法性進行司法審查，也可以根據歐盟各成員國的相關法律提起訴訟。歐洲法院的職責是對共同體機構所實施的反傾銷措施的不合法性進行評價和鑒定，而依共同體法律規定而征收反傾銷稅，是成員國的事務，對成員國機構征稅程序中的不公正行為，相關企業不能通過歐洲法院來進行干預，而只能通過成員國法律來實現其權利。
　　我國司法審查的管轄法院主要集中在《規定》的第五條。《規定》的第五條對第一審管轄法院作了如下規定，認為是：“(一)被告所在地高級人民法院指定的中級人民法院；(---)被告所在地高級人民法院”，因為國務院主管部門均在北京，所以實際上也就是北京高院以及北京高院指定的北京中院來受理，其中有一個隱含的信息就是如果不服一審判決，有可能上訴到最高人民法院。對于《規定》沒有公布前，學術界有過很激烈的討論，基本上是分為兩派主張的，一種是主張美國模式，另一派主張歐盟模式。就目前《規定》而言，采取的是歐盟模式。筆者認為，還是建立一個專門的法院來對國際貿易方面的糾紛予以管轄比較好，反傾銷是一個非常復雜、技術化的行政程序，在相關事實判斷的背后需要有扎實的專業知識和敏銳的政策意識來作為后盾，而我國現行的司法體系內存在著諸多弊端，如司法活動的消極性、司法資源的稀缺性以及法官知識結構的局限性，加之我國已經加入了世界貿易組織，與國際經濟交往會越來越密切，而我們立法應該做出超前立法，即在一定的社會關系形成以前便預先以立法的形式對這種社會關系做出調整，更何況已經有一系列的司法解釋作了奠基，不能僅僅因為行政案件與經濟、民事和刑事案件相比數量較少，或是考慮與法院組織機構、運行機制不一致而不敢邁出改革的第一步。所以，筆者認為還是設立一個專門法院比較好。
　　四、司法審查的過程應細化
　　對于司法審查的過程中，歐美也采取了兩種不同的模式，歐盟采取的法律審的模式，而美國采取的是法律審和事實審相結合的審查模式。美國1930年關稅法第516A(b)(1)條中，規定如果法院認為行政記錄或行政案卷不能完全或不能充分支持行政裁決，法院就可以將案件發回，這種事實審并不是事必躬親，它是在對行政機關認定的事實的基礎上，對證據是否確實和充分以及是否符合取證程序等進行的裁決，不適用“重新再來標準”，并且法院不應當考慮案卷記載以外的事實，在更多程度上體現出司法機關對行政機關的尊重。至于法律審則主要是行政機關是否違反律規定的程序以及當特定問題含混不清時，法院還應當讓行政機關對其所作的行為進行法律解釋，以裁判其自由裁量權是否出格，這是美國法上的“法律解釋原則”歐盟采取的是法律審，歐盟在司法審查上采取了“司法自限”，歐洲法院是一個區域性的法院，在很大程度上，其管轄權是通過區域組織法律的明示或默示授權，非基于一個國家主權而取得的，所以它一般對事實采取了回避的態度，只對法律方面的問題進行審查。根據歐共體條約第173條，歐盟審查如下：“(1)沒有能力，主要針對歐共體主管機關采取的措施超越其權限的情況；(2)違反基本程序要求的；(3)違反條約或有關適用的任何法律規則(4)濫用權力。”由此還可以看出，歐盟還可以對抽象行政行為進行司法審查。
　　《規定》的第六條中明確指出我國采取的是美國模式，即對被訴反傾銷行政行為的事實問題和法律問題進行合法性審查。結合司法審查的結果，在《規定》的第十條的第二款中，行政機關的下列行為會被人民法院判決撤銷或部分撤銷：“1、主要證據不足；2、適用法律、行政法規錯誤的；3、違反法定程序的；4、超越職權的；5、濫用職權的”，可見，這一規定與前面第六條中的事實審和法律審是相互照應的。法律審是責無旁貸的，但是如果我們采取歐盟模式，對全部事實撒手不管的話，不僅會讓反傾銷司法審查流于形式，而且與《行政訴訟法》的基本規定背道而馳，從這個方面來說又反證了前面所說的設立專門法院的必要性，因為在事實審中必然會涉及太多復雜的專業問題，需要具備專門知識和專業訓練的人才。在《規定》的第七條、第八條和第九條中對當事人之間的舉證責任做出了規定，行政機關應對被訴的反傾銷行政行為負舉證責任，人民法院是根據其案卷記錄來審查其被訴的反傾銷行政行為是否合法，這說明了我國的事實審并不是完全推翻行政機關認定的事實而重新進行審查，只是對行政機關認定的事實是否合理進行評判，否則司法機關的效率原則也就得不到體現了。但是我國目前并沒有對是否可以對抽象行政行為進行審查做出規定，學術界普遍呼聲較高的是應該進行審查。這是法治的必然，在此，筆者不加以詳述了。
　　肖揚院長曾經指出，行政審判工作是社會主義法治國家的一個晴雨表，它對于防止行政權力濫用、平衡權力關系和維護社會公正有著非常重要的作用，它反映了一個國家法治建設的進程。我國的反傾銷行政案件的司法審查剛剛起步。但是我國已經加入WTO，國際經濟和貿易的發展對此提出了很迫切的要求，這樣借鑒歐美比較成熟的立法經驗的基礎上，并結合我國現實，對我國新頒布的《規定》進行了評介，提出了一些粗淺之說，希望有助于我國反傾銷司法審查立法完善，加快我國法治建設的進程。