論農民土地使用權保護

　　[論文關鍵詞]農民  土地使用權  保護
　　[論文摘要]農民的土地使用權是模糊殘缺的，也是脆弱的。要加強對農民+AC／t~權的保護，就要革現有的土地出讓方式，進一步明確農民的土地使用權以及其他保護措施，如完善對農民土地的征收、征用和補償制度，建立司法審查制度，提高農民的法律權利意識等。
    農民土地使用權問題是“三農”問題的一個重要問題，是農村的市場化和現代化的關鍵，也是影響整個中國的市場化和現代化進程的非常重要的因素。我們要妥善解決農民土地使用權的保護問題。
    一、農民土地使用權—模糊殘缺的權利
    土地使用權是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個人依照法律規定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進行占有、使用、收益的權利。縱觀現行土地使用權制度，可以按使用目的的不同，劃分為以下幾類:城鎮國有土地使用權，國有耕地、林地、草原的使用權，承包使用權，宅基地使用權等。川農民土地使用權主要是指農民的土地承包經營權和宅基地使用權。
    承包經營權是指農民對農民集體所有和國家所有的依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地的承包經營權。2003年3月1日生效的《中華人民共和國農村土地承包法》，賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權力。該法案第一次從法律上界定了農民在長達30 ^" 70年的承包期內，擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權等。
    宅基地使用權是使用權人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權利。宅基地使用權人享有對宅基地的占有與使用權、出租權、實施附屬行為權、取得地上建筑物或其他附著物的征用補償權。同時也實際上享有宅基地使用權的轉讓權、抵押權。雖然法律禁止宅基地使用權的單獨轉讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉移而產生的宅基地使用權轉讓或抵押。申請農村宅基地使用權，需要特殊身份，但是依合法方式轉讓宅基地使用權，法律并未明確規定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權，也將不可分割的一并轉讓宅基地使用權。
    單從上述規定來看，農民土地使用權是清楚完整的權利，體現了農民是土地的真正主人的立法意圖。然而，任何一種法律權利都不能在真空中單獨存在，它的真正實現還需要其他相關聯的法律權利和法律義務的規定的協同作用。所以，權利要切實有效，只有權利本身清楚完整還不夠，還要求與它相關聯的各種權利也要清楚完整，而且它們之間的關系也應清楚明了，否則，這些權利實際上就仍然還是模糊的、殘缺的。土地使用權的基礎是土地所有權，是土地所有權派生的權利，兩者關系密不可分。所以，土地使用權的權利狀況離不開土地所有權的權利狀況。而現在的土地所有權是非常模糊的。第一，權屬不具體。現行的農村土地所有制結構是在1962年實行的“三級所有、隊為基礎”制度上確定的。“三級”即“鄉(鎮)、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權歸屬則比較模糊。具體屬于哪個集體所有?是鄉(鎮)?是村?是組?不明確。同時鄉(鎮)、村、組是行政單元，并不都是經濟學概念上的“經濟集體”，也不是法律概念上的“經濟法人”。第二，主體不明確。目前無論是鄉(鎮)、是村、還是組，對土地所有權的產權均無具體的土地產權證書予以界定和確認，無產權證就無土地產權的法律依據。這樣在一個鄉(鎮)范圍內，其土地所有權可以是鄉(鎮)所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權能不清楚。在賦予了農民土地使用權的具體的權能之后，集體所有權的權能有哪些?由誰實現?怎樣實現?都是一片空白。第四，權利無保證。農民作為具體個體的所有者權利如何得到保證?怎樣實現農民對鄉(鎮)、村、組等集體“所有代表”的監督?這些也缺乏制度規定。

    土地所有權的模糊，導致農民土地使用權成了模糊殘缺的權利。其一，關系不清。表面看來土地所有權是土地使用權的基礎，兩者可以并行不悖，實則關系并不清楚。農民集所有者、使用者、經營者三重身份于一身，也集所有權、使用權、經營權三重權利在一起，這些權利的關系及其界限都還不清楚。所以，對于農村土地承包經營合同的性質，在學術界就存在行政合同說、民事合同說和經濟合同說三種不同的觀點。其二，定位不準，權能不清。前述關系不清，導致土地使用權定位不準，其具體權能的內涵與外延都不清楚，其權利的實現也受牽掣。其三，權利殘缺。從立法意圖來看，農民土地使用權要體現農民土地所有者權利，土地使用權應該包含所有者的部分權能。但現實卻是“基層政權及鄉(鎮)、村干部掌握了絕大部分的土地處置權—農民失去了土地所有者的權利。農民與土地的關系僅只有法律意義上的承租關系。”
　　二、農民土地使用權—脆弱的權利
    土地所有權與土地使用權的模糊殘缺，成為一些人侵犯農民土地財產權的“合理合法”的根據。農民失去了其土地的真正主人的權利，農民土地使用權就成了脆弱的權利。
    (一)土地被大量侵占，農民土地使用權成空中閣樓。土地所有權模糊、權屬不清。土地實際的處分權落在了基層干部即縣、鄉、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“集體所有”的名義，隨意處分土地，隨意侵占農民的土地。“生于斯，長于斯”的農民不能真正獲得所有者權利，也不懂得珍惜這些權利，更沒有能力去與強勢集團抗爭來保護土地所有者的權利。于是，在“集體所有”的名義下，包括縣、鄉、村在內的地方政府，在土地問題上，事實上形成了“利益共同體”，形成了一種默契。其結果是，實施了幾年的“最嚴厲的土地保護政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發出《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農村土地承包法》在一些地方成為一紙空文。三次由“開發區熱”引發的“圈地熱”，圈走了3 300多萬畝土地。C3]而在一些傳統農區，由于集體經濟薄弱，村干部工資常常不能按時發放。為籌措經費，“賣地”成為首選的籌資方式。C4]據統計，7年來全國有近億畝耕地被征用，有4 00。多萬農民成為“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”。CS]“皮之不存，毛將焉附”。農民失去了土地，農民土地使用權也成了空中閣樓。
   (二)農民的承包經營權受侵犯。盡管農民有《農村土地承包法》，但實際上掌握了土地所有權的鄉(鎮)、村、組干部也有“集體所有”、“發包方”的強大武器。因此，這些人就借“集體所有”之名干涉農民的自主經營權，無償收回或非法轉讓、出租農民承包的土地，違背農民意愿強行進行土地流轉等，也借“集體所有”之名隨意調整土地承包期。國家規定土地的承包使用期在延長15年的基礎上再延長30年不變。而在現實生活中，農民的土地承包期不斷地被調整。“三年一小調，五年一大調”。頻繁的調整，使土地經營周期人為縮短，不利于對土地保護，不利于農民投資和經營，卻有利于強勢集團利用土地以權謀私、以權尋租，從中漁利。因為承包期越短，對所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地熱”使土地轉移用途產生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應當與農民共享的“級差收益”，由于現行法律語焉不詳，而成為強勢集團的“囊中之物”。C3]值得注意的是，侵犯農民土地承包權益的案件，隨著經濟形勢的起伏而呈現出周期性變化的規律。于是，農民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩定與發展的重大難題。
    (三)農民的宅基地使用權連及房屋等私產也受侵害。我國憲法規定了保護合法私有財產和征用補償的基本原則，但是國家立法機關至今尚未制定關于農村征用補償的專門法律，以調整征用補償法律關系。土地管理法第四十七條涉及征用補償問題，對土地征用的補償費、安置補助費的規定比較明確，有具體的計算標準。但對宅基地使用權連及以房屋為主的農民私有財產權則沒有明確規定，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補償標準。在現行處理農民這些私產中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設部、各級地方政府部門發布的行政規章及文件來干預和處分在征用過程中涉及的農民私產。由于制定征用補償標準的權力層層下放，各自為政，導致補償標準高低無據，隨意性極大。而且各級政府在征用補償法律關系中，集規則制定者、參與者、裁判員與處罰機關等多種身份于一身。農民的公平受償權利至少從法律及程序上就受到不當限制。由于缺乏法律對農民私產的征用補償法律關系的界定和規制，有的地方由鎮政府與村組簽訂《土地征用協議書》，協議中不僅處分了農民的土地承包經營權、宅基地使用權，而且“打包”順帶處分了農民的房屋、樹木、青苗等私產。C6)
   有恒產者有恒心。農民土地使用權是農民的主要恒產，但這種恒產卻還如此脆弱，還遠沒有成為“恒產”，這對農村、農業、農民的發展及至中國的現代化發展都是非常不利的。
    三、完善農民土地使用權，加強對農民土地使用權的保護
    完善農民土地使用權，加強對農民土地使用權的保護是一個長期的復雜的系統工程，需要多方面的共同努力，當前需要從以下幾方面著手:
    〔一)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護土地使用權的根本—土地。實踐證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達到“嚴格保護耕地”的目的。因為一些地方政府為追求GDP會“攻關”審批機關，其手法可以說是五花八門。而掌握著土地生殺大權的行政審批部門，則借機實現其尋租行為。現代經濟學家用“尋租理論”證明“政權有自動擴大權力來妨礙產權的可能”。“當特權存在時，有特權的人總是想方設法來維護特權并尋求更多的特權，沒有特權的人或受到特權所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權，并尋求有利于自己的特權，由此帶來了權力的博弈。mC}0〕趙曉先生的這段有關“現代產權制度”的話語，成功地揭開了在“土地使用權”主體混沌不清的情況下，地方政府與農民就“土地問題”的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農民的土地權益的行為幾乎無法遏制的謎底。
    (二)進一步明確農民土地使用權利。由于土地使用權與土地所有權的密切聯系，要進一步明確農民土地使用權利，必須將兩者結合起來考慮:第一是明確集體所有權;第二是明確土地使用權。明確所有權，就是清晰化所有權，要將集體所有權的各項內容都用立法加以明確規定，即將所有權的具體歸屬、權能、權能實現等“內涵”與“外延”都明確化。所有權不明確，使用權就不能明確起來。一些學者強調了土地使用權，卻忽略了集體所有權，這樣是難以達到有效保護土地使用權的。明確所有權，不是強化所有權，而是淡化所有權，要特別強調不能以“集體”、“少數服從多數”等名義，侵犯個體合法的土地使用權。有的學者建議取消土地的集體所有制，實行土地私有制，但“實證的數據并不支持我國目前從根本上改變土地政策或實行土地私有化。作為農業大國，我國農村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農民都有一份土地，外出打工的農民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩定和經濟發展都非常重要。’心〕而且，實行土地私有制還將面臨政治意識形態等障礙。所以，目前我國還不宜實行土地私有制。我們需做的是應進一步明確土地使用權。除了明確使用權、經營權的“內涵”與“外延”，權利與義務，與所有權之間的相互關系以及土地承包經營權的性質及權能結構等內容外，還要明確一點，即讓農民享有“四權”統一的土地使用權，即承認農民擁有物權性質的土地使用權，包括占用、使用、收益和處分四權。處分權包括對使用權的轉讓、出租、入股、抵押等。有學者建議實行土地的“永佃”制，Cz)但其實質仍然是給予農民物權性質的土地使用權。
    明確農民土地使用權利:1。有利于減少現行土地產權關系中的不穩定因素，如發包方隨意改變農民的土地承包權，隨意轉讓轉包農民的承包地等。2.有利于增加國家對農民的產權保護，使農民的利益不致因土地流轉而受到損害。3.有利于促進土地產權市場化流轉，提高農地的利用效率。4.有利于保護耕地，防止腐敗和土地尋租行為，推進縣鄉機構改革。
　　(三)其他措施。如完善對農民土地征收、征用和補償制度，建立司法審查制度，提高農民的法律權利意識等，對于保護農民土地使用權也是必要的，但這里不再詳述。