農村土地流轉中土地非農化問題審計對策思考

【內容摘要】：近年來，土地流轉在中國農村逐漸推廣，通過土地流轉提高了土地集約水平，盤活了土地資源和農村集體資產，增加了農民收入，同時也存在諸多問題，其中土地流轉導致土地非農化問題日益嚴重, 危及國家糧食安全。針對這一問題，筆者分析了問題成因，提出了強化審計監督、創新審計方法、著力宏觀建議的審計對策。
【關鍵詞】: 農村土地流轉 非農化問題 審計 對策
0 引言
土地是重要的國有資產和國有資源, 是國民經濟發展的重要物質基礎。十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地是我們的基本國策。隨著我國的糧食安全問題的越來越突出，“節約集約用地，堅守耕地紅線”是我國面臨的長期而艱巨的任務。
在傳統農業向現代農業轉變的過程中，推進以土地流轉為重心的農村經營機制創新，是現代農業發展的必然趨勢。近年來，土地流轉在中國農村逐漸開展，轉包、租賃、委托經營、土地折股加入合作社、企業等成為農村土地流轉的主要方式。土地流轉提高了土地集約水平，盤活了土地資源和農村集體資產， 催生了一批現代農業新型經營主體，增加了農民的財產性收入。
1 農村土地流轉中土地非農化問題及成因
農村土地流轉產生了積極效應，但也存在流轉方式不規范、規模化集約化程度不高、土地非農化非糧化現象普遍、土地流轉信息不對稱、農民權益保障不力等諸多問題，其中改變土地農業用途導致土地非農化問題對耕地保護政策影響嚴重。
現行政策明確“農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限”。而當前一些地方開展土地流轉后，隨著工商項目、資本的進入，大量連片的耕地被改變農業用途。一些公司企業以發展農業的名義大規模承租、受讓土地，轉向建工廠，蓋商品房等農業以外用途， 長期進行“非農非糧化”經營。以對某縣部分鄉鎮農村土地流轉審計為例：有兩個鄉鎮將991.52 畝耕地、林地流轉租賃給工業企業、學校及個人，其中291.52 畝被用于建設廠房、辦公樓、學生教師公寓、餐飲中心等，700 畝用于建設酒店、休閑娛樂山莊，且租賃期均在10 年以上。如某農業開發公司租用某村社全部耕地、自留地、退耕還林地等500 畝計劃修建五星級酒店及其他房屋和配套設施，其中耕地租賃期達48 年、退耕還林地租賃期達70 年，超過土地承包期。長時間租占農用地甚至耕地用于建工廠辦企業上項目，造成土地復耕困難，一些工業企業的違規生產還對周邊環境造成污染，部分農村土地和耕地修復困難。
流轉土地“非農非糧化”問題既違背國家政策也危及國家糧食安全，加之土地流轉不規范，已隱埋社會隱患。目前農村土地流轉普遍缺乏中介組織，土地流轉多由項目業主與農戶或村社直接簽定協議，很多合同協議不規范，既未落實雙方權利義務也未明確復耕措施，更有甚者，土地流轉只是口頭約定， 農戶的基本權益無法得到保障。前面提到的某農業開發公司租地500 畝投資建設生態觀光農業示范園項目，在供地農戶全部搬遷后，因公司法人代表被捕等原因一直未能實施，相關協議執行困難，土地長期閑置，造成農戶收益無法保證，遺留社會隱患。
究其原因：一是政策缺失。目前土地流轉的制度建設滯后， 制度規定不明確，相關配套政策不到位，導致地方政府制定土地流轉相關辦法時無法可依。2008 年，某縣出臺加快農村土地流轉促進規模經營發展的意見，規定可以依托其承租的土地和經營的業主開展加工、服務等經營活動，突破了土地流轉不得改變農業用途的政策規定；二是管理缺失。一些基層工作人員對政策把握不透，工作滯后。相關主管部門對土地流轉缺乏有效監管，對流轉數據的真實性、流轉的合規性和流轉土地實際用途未及時審核監管，對土地非農化問題失察；第三也是更深層原因是地方政府為了拉動經濟、招商引資，過多注重當前利益，違背科學發展要求，通過打政策“擦邊球”改變農業用地用途。
3 土地流轉改變農業土地用途審計對策思考
農村土地流轉中土地非農化問題如不加以重視，將造成國家耕地保護政策難以落實、土地規劃利用受到影響、農戶權益難以保護等不良后果。為此，審計機關應采取措施強化審計監督。
3.1 加大審計監督力度
把農村土地流轉納入審計監督視野。除組織土地流轉審計外，還應把農村土地流轉情況作為相關地區黨政領導干部經濟責任審計的重要內容之一，作為評價領導干部依法履責情況的重要依據，及時糾錯查弊。
3.2 完善創新審計方法
堅持理論與客觀實際相結合，采取“四查”法開展農村土地流轉審計。
一檢查制度。圍繞國家土地管理、環境保護法律法規，結合國家產業發展政策，檢查地方出臺的土地流轉相關政策文件， 重點檢查相關制度是否符合法律法規規定，相關辦法是否“創新”過度。
二核查報表。到土地流轉主管部門收集農村土地流轉統計報表及流轉土地資料，分析把握地區土地流轉的總體情況并與國土部門土地、耕地相關數據核對，篩選審計疑點。
三調查核實。到相關鄉鎮、村委會收集相關土地流轉合同協議，對土地流轉主體、位置、面積、年限及用途逐一對照檢查核對，重點核查用于工業、房地產、基礎設施建設等項目合同協議，關注其中土地用途、流轉期限、復耕措施及農民權益保障等相關約定，揭示違規問題。
四實地查證。采取現場觀察、實地丈量、詢問了解等方法實地檢查，深入了解土地流轉、合同協議執行以及項目建設情況， 分析占用土地復耕可能性，必要時也可聘請專家進行分析評估核實問題，分析主客觀原因。
3.3 切實有效提出建議
審計不僅應反映現象、揭示問題，而應透過現象和問題，從宏觀管理角度提出審計建議。
一是促進構建以《土地管理法》為基礎的土地流轉法律制度體系，完善相關土地流轉法律制度和配套的法規、規章，保證土地流轉在法律層面的可操作性。
二是促進加強土地流轉制度基礎建設。督促地方政府修改完善土地流轉辦法；促進有關部門履行職責，依法查處并及時糾正違法違規行為，維護農民合法權益；強化對鄉鎮和農戶的政策宣傳指導，合法流轉土地，增強風險意識。
三是促進規范土地流轉行為。培育健全完善的土地流轉中介服務組織體系，規范轉包、租賃、入股等土地流轉行為，保障國家糧食安全。