淺談中美兩國消防法規標準體系

【摘要】本文通過對美國消防法規標準的架構和特點的分析，
結合我國消防法律法規體系建設，提出工作建議。
【關鍵詞】法律；法規；消防
1 美國消防法規標準的架構
1.1 美國的立法架構和體系
美國是由 50 個州和華盛頓特區組成的聯邦共和立憲制國家，
實行聯邦政府、州政府、地方政府三級政府架構，在聯邦政府下
實行地方自治。各州、地方政府享有很大的自治權，均設有立法、
行政、司法機構。聯邦國會、州議會、市議會等都有立法權。各
市、縣制定法規標準可以比州法嚴格，州法可以比聯邦法規標準
嚴格，但均不允許與上級政府憲法抵觸。地方政府之間，地方政
府和州政府、聯邦政府之間，沒有行政上的隸屬關系，彼此之間
是分工和合作的關系，各自按照法規規定的范圍執行職權。
1.2 美國消防行政法規制定情況
在美國，消防工作主要由州、市政府負責。1974 年制定的聯
邦消防法案只是規定了國家消防管理局和國家消防學院的職責，
對各地消防工作沒有約束力。各地主要實行相關組織制定法規推
薦版本和地方采納立法的體制。推薦版本如被州、市議會討論通
過即成為州、市的消防法律。各地有權決定采納不同組織制定的
法規，并根據本地實際刪減或增加相關條款和內容。美國有 42 個
州選用美國國際規范理事會（ICC）制定的消防法規推薦版本，其
他州采用美國消防協會制定的消防法規或自行制定。ICC 消防法規
推薦版本平均每三年修改一次。
1.3 美國消防技術規范和標準制定情況
（1）美國消防協會標準規范。美國消防協會（NFPA）成立于
1896 年，為非盈利性的消防標準化專業組織，現有近 80000 名會
員，遍及 100 多個國家和地區。NFPA 實行公司制管理體制，設有
董事會、董事長和總裁，主要業務是制修訂各類消防標準規范，
出版與消防業務相關的出版物，其中最著名是“消防規范集”（包
括 NFPA 規范標準、推薦范例、手冊及指南）和 NFPA 雜志，舉辦
不同主題的消防研討會和培訓班，參與重大火災原因調查，開展
消防宣傳活動。美國消防協會制訂的標準規范涉及領域非常之廣，
包括建筑防火、消防裝備與產品、消防系統的設計安裝和維修、
消防從業人員職業資質、防火管理、消防隊管理訓練等方面內容。
NFPA 標準每 1-3 年更新一次，如今已制定近 300 個標準規范，不
僅在美國被廣泛采納，也被其他許多國家和地區引用。（2）國際
建筑規范。國際建筑規范是由 ICC 制定的，目前全美 50 個州和華
盛頓特區全部采用 ICC 制定的建筑規范 IBC。國際建筑規范和 ICC
制定的國際防火規范是美國消防部門應用最廣泛和最基本的兩本
規范。IBC 每三年更新一次，主要包括行政管理、定義、使用分類、
使用說明、建筑高度和面積、建筑類型等建筑安全的內容，其中
也包括建筑防火、室內裝飾、滅火系統、疏散設施等內容。
2 美國消防法規標準的特點
2.1 透明性
（1）從美國法規標準的制定和修訂過程來看，一般分為議案
提出、規章起草、公眾評論、審查四個階段。每個階段都是在公
開和透明的程序下進行的，允許而且鼓勵相關的行業、消費者和
其他人員參與法規標準的制定、修訂和頒布，審查后的法規在政
府網站和公報上發布。（2）從保證公眾參與立法各項制度來看，
美國建立了一整套比較完備的立法公開透明制度。包括通告制度、
公眾意見的回復制度、立法聽證會制度、法規制定的監督制度，
從而很好的保證了法規制定公開、透明。
2.2 公正性
美國法規標準特別強調公正性。各州消防局基本上以行業協
會或職業協會的法規或標準為基礎來制訂本州的消防法與建筑法，
各州消防局在采納或添加條文時，為保證公正性，要召開許多次
會議，聽取各方意見，形成共識后，送交州議會通過決議。而議
會決議的過程更是嚴格體現公正、公開，經過層層把關、反復論
證，才可能通過決議成為正式的法律法規。例如，NFPA 300 個不
同的標準，由 200 多個專業委員會分別編制完成，每一個專業委
員會由主席、委員及秘書組構成；根據委員會的不同，每 1 至 3
年根據社會提案（可以是個人提案，也可由相關單位提案），交
由專業委員會審查討論，經公開的聽證會，決定提案的采納或駁
回，采納的提案將作為新的標準修改的依據，充分體現公正性。
2.3 包容性
美國各州所處地理位置不同，經濟情況不同，生活形態不盡
相同（城市型、工業型、農業型等），所以采納或添加行業協會
制定的規范的部分也不盡相同。同一個州的市、縣消防局以州消
防局的消防法為基準，可以再度添加特別條款，但只能更嚴格，
再送交市、縣議會通過決議，正式成為地方法規，所添加的部分
以附件形式添加在法規后面；沒有添加特別條款的市、縣則必須
執行州政府的消防法和建筑法。各級政府以各自的經費支出，向
當初制訂法規的行業協會購買本州的法規。當行業協會規范在本
地區某領域不適應時，則可頒布條文加以補充規定。
3 完善我國消防法律法規體系的思考
3.1 建立全面系統的消防法律法規體系
（1）制定《消防組織法》。結合我國國情和消防工作特點，
制定《消防組織法》，確定政府、各行政機關與消防機構的職責和
關系，闡明公安機關消防機構性質、體制、編制、職能、保障等
根本性問題。（2）制定《消防法實施細則》。消防工作涉及面較廣、
社會性較強，迫切需要一部跨部門之上的行政法規來約束、指導
全社會的消防工作，重點強化政府、部門、單位、公民的責任和
自律意識，強化源頭管理，強化消防工作社會化，強化社會消防
力量發展，細化責任追究，界定監管部門職責等。（3）逐步改進
和完善消防技術標準規范的制定方式和內容。
3.2 建立更具操作性和適用性的消防法律法規體系
中國特色社會主義的發展道路決定了消防法律法規建設必須
符合國情，尤其要具有操作性和適用性。（1）法律法規的制定要
立足我國消防工作的體制機制，立足于消防現役部隊的特點，立
足于警力與任務的匹配等，合理設置消防監管標準，避免大包大
攬式監管模式，充分激發社會單位消防安全主體責任和意識。（2）
標準規范的制定要簡潔明了，注重寬嚴適度，便于操作實施。
3.3 體現消防法律法規體系的差異性
消防法律法規體系作為我國法律體系的一個重要組成部分，
不僅要求門類齊全、布局合理，更應體現地方特色和相互兼容，
使之上下互補、相互協調、關系明確。
（1）中央立法總攬全局。首先，筑牢《消防法》在整個消防
法律法規體系中的龍頭地位�！断�防法》應著重對消防工作發展階
段、發展模式、發展規律等方向性、原則性問題作出規定，便于
全國統一執行。其次，協調相關法律中有關內容的統一。由于消
防工作涉及社會面廣的特點，其他一些法律（如《刑法》、《城鄉
規劃法》、《安全生產法》、《產品質量法》等）規定的內容與《消
防法》可能存在不一致或者調整未到位的情況，此類問題只能通
過中央立法的協調解決。中央立法主體可依法提前介入，將消防
工作的原則和要求融入到其他有關法律法規中，擴大消防立法的
覆蓋面。
（2）鼓勵地方立法補充創新。首先，地方立法在中央立法的
基礎上，適應地方實際，細化《消防法》等法律規章，從“加強
消防安全責任制、加強公共消防設施建設、加強多種形式消防隊
伍建設”等方面研究完善補充性規定，增強可操作性和實施性。
其次，地方立法在中央立法的基礎上，結合工作實際，探索社會
消防管理創新、探索改革消防監督管理制度、探索解決消防工作
難點問題，填補立法空白，體現先行性、試驗性特點。