淺談現(xiàn)代老城區(qū)內(nèi)棚戶(hù)區(qū)改造規(guī)劃

【摘要】安居才能樂(lè)業(yè)。居住環(huán)境關(guān)系
人民長(zhǎng)期生活質(zhì)量和身體健康，同時(shí)關(guān)系
到城市形象和可持續(xù)發(fā)展能力，進(jìn)行棚戶(hù)
區(qū)改造，幫助數(shù)以千萬(wàn)的居民徹底告別惡
劣的居住環(huán)境，能夠大大地改善城市環(huán)境。
【關(guān)鍵詞】棚戶(hù)區(qū)；功能更新；綜合整治；
文脈延續(xù)
1、現(xiàn)代城市棚戶(hù)區(qū)定義
城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)作為一種現(xiàn)象進(jìn)入城市發(fā)
展規(guī)劃的視野時(shí)間不久，其定義和內(nèi)涵尚
在不斷發(fā)展演變之中，并沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的
定義，其形成的原因也有不同角度的解釋。
規(guī)劃領(lǐng)域給出的定義大致是 ：城市建成區(qū)
范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋
質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套
不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、
環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及“城中村”。
新中國(guó)快速工業(yè)化進(jìn)程中“先生產(chǎn)、后生活，
重積累、輕消費(fèi)”的相對(duì)不協(xié)調(diào)發(fā)展是棚
戶(hù)區(qū)形成的初始條件，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程
中城市系統(tǒng)發(fā)展機(jī)制文論是形成棚戶(hù)區(qū)的
主要原因。
2、改造背景及意義
2.1 政府政策的支持以及改造棚戶(hù)區(qū)所
帶來(lái)的積極價(jià)值。
棚戶(hù)區(qū)改造是政府主導(dǎo)、多方參與，
為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房
條件而實(shí)施的一項(xiàng)民生工程。2013 年，國(guó)
務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工
作的意見(jiàn)》，要求加快推進(jìn)各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造，
穩(wěn)步實(shí)施城中村改造。棚戶(hù)區(qū)改造是住建
部 2014 年最重要的工作之一。棚戶(hù)區(qū)住房
改造，是李克強(qiáng)總理定調(diào)的“重大民生工程、
重大發(fā)展工程”。2014 年 5 月初，遼寧省省
長(zhǎng)陳政高調(diào)任中共住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組
書(shū)記，這一人事調(diào)動(dòng)，被外界解讀為棚戶(hù)
區(qū)改造即將向全國(guó)推行的信號(hào)。
改造棚戶(hù)區(qū)所帶來(lái)的價(jià)值，通過(guò)改造
盤(pán)活棚戶(hù)區(qū)地塊價(jià)值，很多棚戶(hù)區(qū)位于市
中心，地段好，地塊商業(yè)價(jià)值和功能區(qū)能
的建設(shè)，一方面提供居民就業(yè)機(jī)會(huì)，增加
居民收入，有利于擴(kuò)大內(nèi)需，另一方面，
盤(pán)活地塊價(jià)值，增加城市繁榮，合理利用
城市現(xiàn)存土地，減少占用郊區(qū)更低，有利
于建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)
發(fā)展。通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分利用棚戶(hù)區(qū)的熟
練勞動(dòng)力資源，解決社會(huì)就業(yè)問(wèn)題，創(chuàng)造
更多的社會(huì)財(cái)富。通過(guò)提高居民收入放大
棚戶(hù)區(qū)市場(chǎng)需求。
2.2 棚戶(hù)區(qū)改造是一項(xiàng)意義重大的民生
工程
2.21 助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)
型。
棚戶(hù)區(qū)改造拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，投入
的建設(shè)資金產(chǎn)生直接帶動(dòng)效應(yīng)，棚戶(hù)區(qū)改
造促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。棚戶(hù)區(qū)改造騰空的
大量土地為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了良好的空
間載體，在加快了城市產(chǎn)業(yè)集聚的同時(shí)，
更推動(dòng)了很多城市中心“退二進(jìn)三”的產(chǎn)
業(yè)架構(gòu)調(diào)整，從而促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2.22 改善住房條件，實(shí)現(xiàn)確權(quán)于民
實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造，有利于加快解決中
低收入群眾的住房困難，提高生活質(zhì)量，
改善生活環(huán)境，消除安全隱患。
2.23 完善城市功能，優(yōu)化土地資源配
置及城市空間結(jié)構(gòu)
利用棚改契機(jī)，大規(guī)模進(jìn)行土地整合，
盤(pán)活存量土地，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提高
了土地配置和利用效率。按照城市總體規(guī)
劃及控規(guī)的空間功能按排，將規(guī)劃工業(yè)區(qū)、
商業(yè)區(qū)、公益設(shè)施內(nèi)的棚戶(hù)區(qū)居民實(shí)施異
地安置，遷移到居住區(qū)內(nèi)。同時(shí)把規(guī)劃居
住區(qū)內(nèi)的廠礦、商業(yè)企業(yè)等遷出，使城市
的空間功能更加明晰。
2.24 助推新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
棚戶(hù)區(qū)都是平房，土地利用率很低，
通過(guò)棚戶(hù)區(qū)改造可提高建筑容積率 2 至 3
倍，提高了土地使用價(jià)值，盤(pán)活了存量土地，
為城市發(fā)展提供了空間。棚戶(hù)區(qū)改造能夠
拉動(dòng)投資、消費(fèi)需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，
推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，破解
城市二元結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，為企業(yè)
發(fā)展提供機(jī)遇，為擴(kuò)大就業(yè)增添崗位。
3、現(xiàn)代棚戶(hù)區(qū)改造規(guī)劃方式與原則
規(guī)劃因地制宜的對(duì)城市棚戶(hù)區(qū)采取
“拆、改、留”相結(jié)合的原則，并具體劃分
為綜合整治、全面改造（只拆不建、異地
安置、整體拆建、局部拆建）等不同的方式。
3.1 現(xiàn)代棚戶(hù)區(qū)改造規(guī)劃主要方式
3.11 全面改造
即拆除重建，調(diào)整現(xiàn)有的用地性質(zhì)功
能，提升空間環(huán)境質(zhì)量。針對(duì)位于城市重
點(diǎn)地段、與城市景觀和規(guī)劃沖突嚴(yán)重的區(qū)
域。根據(jù)不同的的情況，具體操作上分為
只拆不建、異地安置、整體拆建、局部拆
建等模式。局部拆建的標(biāo)準(zhǔn)定為改造率不
超過(guò) 30%。
3.12 只拆不建
2 畝以下地塊嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)建筑住宅或公
建，結(jié)合城市規(guī)劃按照片區(qū)形式應(yīng)建設(shè)道
路、綠地、廣場(chǎng)、健身場(chǎng)地、社區(qū)活動(dòng)、
醫(yī)療店、公廁等社會(huì)公益性設(shè)施。2 至 5 畝
的地塊，原則上不開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅或公建，
宜建社會(huì)公益性設(shè)施。
3.13 異地安置
凡按照城市規(guī)劃不宜建設(shè)住宅的棚戶(hù)
區(qū)，特別對(duì)老城核心區(qū)范圍內(nèi)的較小地塊，
本著疏解老城、完善城區(qū)設(shè)施的原則，原
則上實(shí)行異地安置改造，集中進(jìn)行異地安
置。拆遷騰出的用地應(yīng)優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)社區(qū)
體育活動(dòng)場(chǎng)所和體育設(shè)施以及小游園、街
頭綠地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
3.14 綜合整治
是一種調(diào)理式的改造，這種方式并不
改變現(xiàn)狀的空間形態(tài)，而是采取各種手段
對(duì)城市棚戶(hù)區(qū)環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，一定程度上
加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，基本上或少量
涉及房屋拆遷，主要目的是提升居住環(huán)境
的品質(zhì)。具有保護(hù)價(jià)值的歷史文化街區(qū)和
文物古跡要嚴(yán)格按照文物保護(hù)規(guī)劃原樣進(jìn)
行維修整治。規(guī)劃控制地帶內(nèi)新建的建筑
高度、風(fēng)格、色彩等方面要與傳統(tǒng)建筑相
協(xié)調(diào)。由于全面改造建設(shè)量大，導(dǎo)致大量
空置房 ；所需資金巨大等問(wèn)題，全面改造
并不能廣泛推行，大部分棚戶(hù)區(qū)采取綜合
整治的改造方式。綜合整體的標(biāo)準(zhǔn)定為改
造率不超過(guò) 30%。
3.2 現(xiàn)代棚戶(hù)區(qū)改造規(guī)劃原則
3.21 堅(jiān)持施惠于民
對(duì)改造難度大、不具備商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值
的棚戶(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)比照經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的
有關(guān)規(guī)定給予土地劃撥等優(yōu)惠，并在建安
費(fèi)用方面予以資助。
3.22 改造改革并舉
棚戶(hù)區(qū)改造要與住房制度改革和住房
保障制度的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，既要與前期改
革和現(xiàn)行制度相銜接以充分體現(xiàn)社會(huì)公平，
同時(shí)又要著眼于未來(lái)的制度建設(shè)與創(chuàng)新。
3.23 嚴(yán)格拆遷管理
國(guó)家要嚴(yán)格規(guī)范棚戶(hù)區(qū)改造的管理，
嚴(yán)格項(xiàng)目報(bào)批制度。應(yīng)將棚戶(hù)區(qū)拆遷置于
國(guó)家法律之下，并嚴(yán)格依法管理。只有這樣，
棚戶(hù)區(qū)改造才能真正成為人民群眾心目中
的“民心工程”和“德政工程”。妥善處理
棚戶(hù)區(qū)中歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，對(duì)已經(jīng)取
得房屋所有權(quán)證的房屋，依法賠償。
3.24 加強(qiáng)工程監(jiān)管
政府的責(zé)任首先是要做好棚戶(hù)區(qū)改造
的工程規(guī)劃，由于棚戶(hù)區(qū)居民安置用房包
含相當(dāng)一部分政府優(yōu)惠，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)必須以
小戶(hù)型為主，這就更需要提高住房戶(hù)型和
環(huán)境設(shè)計(jì)水平，實(shí)現(xiàn)在較小戶(hù)型面積內(nèi)達(dá)
到較高舒適度，同時(shí)又要兼顧居民生活水
平提高后的可改造性。盡可能通過(guò)公開(kāi)招
標(biāo)的方式選擇有實(shí)力的單位參與建設(shè)，加
強(qiáng)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，確保回遷安置
房屋的建設(shè)質(zhì)量，防止因質(zhì)量問(wèn)題引發(fā)矛
盾糾紛。
3.25 做好后期服務(wù)
后期服務(wù)包括新建住宅區(qū)的管理。從
棚戶(hù)區(qū)居民家庭物業(yè)管理支付能力較低的
實(shí)際出發(fā)，可以依托居民自治組織，從實(shí)
際出發(fā)，探索建立新建安置住宅小區(qū)居民
自我管理、自我服務(wù)的管理模式。也可引
導(dǎo)物業(yè)管理企業(yè)根據(jù)業(yè)主的消費(fèi)需求、意
向和支付能力，提供管理維護(hù)房屋及其配
套設(shè)施設(shè)備、維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生等最基本的物
業(yè)管理服務(wù)，合理收取服務(wù)費(fèi)用。
3.26 重視文脈延續(xù)
要充分利用棚戶(hù)區(qū)在歷史上形成的優(yōu)
點(diǎn)，并挖掘其潛力。
4、結(jié)語(yǔ)
棚戶(hù)區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展歷史上
扮演了重要角色，棚戶(hù)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)工人為
我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，
棚戶(hù)區(qū)具有很大的社會(huì)價(jià)值，而合理地改
造棚戶(hù)區(qū)會(huì)產(chǎn)生重大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效
益。
參考文獻(xiàn)
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