淺談現代老城區內棚戶區改造規劃

【摘要】安居才能樂業。居住環境關系
人民長期生活質量和身體健康，同時關系
到城市形象和可持續發展能力，進行棚戶
區改造，幫助數以千萬的居民徹底告別惡
劣的居住環境，能夠大大地改善城市環境。
【關鍵詞】棚戶區；功能更新；綜合整治；
文脈延續
1、現代城市棚戶區定義
城鎮棚戶區作為一種現象進入城市發
展規劃的視野時間不久，其定義和內涵尚
在不斷發展演變之中，并沒有一個公認的
定義，其形成的原因也有不同角度的解釋。
規劃領域給出的定義大致是 ：城市建成區
范圍內、平房密度大、使用年限久、房屋
質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套
不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、
環境衛生臟、亂、差的區域及“城中村”。
新中國快速工業化進程中“先生產、后生活，
重積累、輕消費”的相對不協調發展是棚
戶區形成的初始條件，經濟體制轉型過程
中城市系統發展機制文論是形成棚戶區的
主要原因。
2、改造背景及意義
2.1 政府政策的支持以及改造棚戶區所
帶來的積極價值。
棚戶區改造是政府主導、多方參與，
為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房
條件而實施的一項民生工程。2013 年，國
務院出臺《國務院關于加快棚戶區改造工
作的意見》，要求加快推進各類棚戶區改造，
穩步實施城中村改造。棚戶區改造是住建
部 2014 年最重要的工作之一。棚戶區住房
改造，是李克強總理定調的“重大民生工程、
重大發展工程”。2014 年 5 月初，遼寧省省
長陳政高調任中共住房和城鄉建設部黨組
書記，這一人事調動，被外界解讀為棚戶
區改造即將向全國推行的信號。
改造棚戶區所帶來的價值，通過改造
盤活棚戶區地塊價值，很多棚戶區位于市
中心，地段好，地塊商業價值和功能區能
的建設，一方面提供居民就業機會，增加
居民收入，有利于擴大內需，另一方面，
盤活地塊價值，增加城市繁榮，合理利用
城市現存土地，減少占用郊區更低，有利
于建設節約型社會，保障國民經濟可持續
發展。通過產業發展充分利用棚戶區的熟
練勞動力資源，解決社會就業問題，創造
更多的社會財富。通過提高居民收入放大
棚戶區市場需求。
2.2 棚戶區改造是一項意義重大的民生
工程
2.21 助推經濟發展，促進產業結構轉
型。
棚戶區改造拉動城市經濟增長，投入
的建設資金產生直接帶動效應，棚戶區改
造促進城市產業轉型。棚戶區改造騰空的
大量土地為城市產業轉型提供了良好的空
間載體，在加快了城市產業集聚的同時，
更推動了很多城市中心“退二進三”的產
業架構調整，從而促進第三產業發展。
2.22 改善住房條件，實現確權于民
實施棚戶區改造，有利于加快解決中
低收入群眾的住房困難，提高生活質量，
改善生活環境，消除安全隱患。
2.23 完善城市功能，優化土地資源配
置及城市空間結構
利用棚改契機，大規模進行土地整合，
盤活存量土地，改善建設用地結構，提高
了土地配置和利用效率。按照城市總體規
劃及控規的空間功能按排，將規劃工業區、
商業區、公益設施內的棚戶區居民實施異
地安置，遷移到居住區內。同時把規劃居
住區內的廠礦、商業企業等遷出，使城市
的空間功能更加明晰。
2.24 助推新型城鎮化健康發展
棚戶區都是平房，土地利用率很低，
通過棚戶區改造可提高建筑容積率 2 至 3
倍，提高了土地使用價值，盤活了存量土地，
為城市發展提供了空間。棚戶區改造能夠
拉動投資、消費需求，帶動相關產業發展，
推進以人為核心的新型城鎮化建設，破解
城市二元結構，提高城鎮化質量，為企業
發展提供機遇，為擴大就業增添崗位。
3、現代棚戶區改造規劃方式與原則
規劃因地制宜的對城市棚戶區采取
“拆、改、留”相結合的原則，并具體劃分
為綜合整治、全面改造（只拆不建、異地
安置、整體拆建、局部拆建）等不同的方式。
3.1 現代棚戶區改造規劃主要方式
3.11 全面改造
即拆除重建，調整現有的用地性質功
能，提升空間環境質量。針對位于城市重
點地段、與城市景觀和規劃沖突嚴重的區
域。根據不同的的情況，具體操作上分為
只拆不建、異地安置、整體拆建、局部拆
建等模式。局部拆建的標準定為改造率不
超過 30%。
3.12 只拆不建
2 畝以下地塊嚴禁開發建筑住宅或公
建，結合城市規劃按照片區形式應建設道
路、綠地、廣場、健身場地、社區活動、
醫療店、公廁等社會公益性設施。2 至 5 畝
的地塊，原則上不開發建設住宅或公建，
宜建社會公益性設施。
3.13 異地安置
凡按照城市規劃不宜建設住宅的棚戶
區，特別對老城核心區范圍內的較小地塊，
本著疏解老城、完善城區設施的原則，原
則上實行異地安置改造，集中進行異地安
置。拆遷騰出的用地應優先規劃建設社區
體育活動場所和體育設施以及小游園、街
頭綠地等基礎設施建設。
3.14 綜合整治
是一種調理式的改造，這種方式并不
改變現狀的空間形態，而是采取各種手段
對城市棚戶區環境進行優化，一定程度上
加強公共基礎設施的建設，基本上或少量
涉及房屋拆遷，主要目的是提升居住環境
的品質。具有保護價值的歷史文化街區和
文物古跡要嚴格按照文物保護規劃原樣進
行維修整治。規劃控制地帶內新建的建筑
高度、風格、色彩等方面要與傳統建筑相
協調。由于全面改造建設量大，導致大量
空置房 ；所需資金巨大等問題，全面改造
并不能廣泛推行，大部分棚戶區采取綜合
整治的改造方式。綜合整體的標準定為改
造率不超過 30%。
3.2 現代棚戶區改造規劃原則
3.21 堅持施惠于民
對改造難度大、不具備商業開發價值
的棚戶區，應當比照經濟適用住房建設的
有關規定給予土地劃撥等優惠，并在建安
費用方面予以資助。
3.22 改造改革并舉
棚戶區改造要與住房制度改革和住房
保障制度的建設結合起來，既要與前期改
革和現行制度相銜接以充分體現社會公平，
同時又要著眼于未來的制度建設與創新。
3.23 嚴格拆遷管理
國家要嚴格規范棚戶區改造的管理，
嚴格項目報批制度。應將棚戶區拆遷置于
國家法律之下，并嚴格依法管理。只有這樣，
棚戶區改造才能真正成為人民群眾心目中
的“民心工程”和“德政工程”。妥善處理
棚戶區中歷史遺留的產權問題，對已經取
得房屋所有權證的房屋，依法賠償。
3.24 加強工程監管
政府的責任首先是要做好棚戶區改造
的工程規劃，由于棚戶區居民安置用房包
含相當一部分政府優惠，規劃標準必須以
小戶型為主，這就更需要提高住房戶型和
環境設計水平，實現在較小戶型面積內達
到較高舒適度，同時又要兼顧居民生活水
平提高后的可改造性。盡可能通過公開招
標的方式選擇有實力的單位參與建設，加
強工程質量安全監督管理，確保回遷安置
房屋的建設質量，防止因質量問題引發矛
盾糾紛。
3.25 做好后期服務
后期服務包括新建住宅區的管理。從
棚戶區居民家庭物業管理支付能力較低的
實際出發，可以依托居民自治組織，從實
際出發，探索建立新建安置住宅小區居民
自我管理、自我服務的管理模式。也可引
導物業管理企業根據業主的消費需求、意
向和支付能力，提供管理維護房屋及其配
套設施設備、維護環境衛生等最基本的物
業管理服務，合理收取服務費用。
3.26 重視文脈延續
要充分利用棚戶區在歷史上形成的優
點，并挖掘其潛力。
4、結語
棚戶區在我國經濟、社會發展歷史上
扮演了重要角色，棚戶區內的產業工人為
我國的社會經濟發展做出了巨大的貢獻，
棚戶區具有很大的社會價值，而合理地改
造棚戶區會產生重大的社會效益和經濟效
益。
參考文獻
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