淺談我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的歷史演變及其發(fā)展趨勢(shì)

　　論文關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃  演變規(guī)律  改革思路  發(fā)展趨勢(shì)

　　論文摘要：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的規(guī)模和數(shù)量，盡管在不同歷史時(shí)代有不同劃分標(biāo)準(zhǔn)，從而在中國歷史上發(fā)生了太多的變化和“折騰”，但是這些變化和“折騰”又有其規(guī)律可循。只要我們根據(jù)這些演變規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，就可以為進(jìn)一步改革和完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，從而為我國“三農(nóng)”問題的解決和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)提供必不可少的基礎(chǔ)和前提。

　　今年中央一號(hào)文件指出，為了從根本上解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必須認(rèn)真搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，降低行政成本，提高行政效率，保障政策落實(shí)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制、行政單位、行政體制和行政成本等都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的數(shù)量、規(guī)模和幅度決定的。因此，只有首先搞好了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整改革，才能搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的徹底改革，從而為“三農(nóng)”問題的最終解決和建設(shè)好社會(huì)主義新農(nóng)村提供必不可少的基本前提和制度載體。所以，認(rèn)真總結(jié)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃歷史經(jīng)驗(yàn)，揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的演變規(guī)律，比較鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的改革思路，預(yù)測鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的發(fā)展趨勢(shì)，都具有極為重要的理論意義和實(shí)踐意義
　　一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的歷史演變
　　我國西周出現(xiàn)鄉(xiāng)制，春秋產(chǎn)生縣制，秦朝形成郡制。其中對(duì)鄉(xiāng)制的規(guī)定，從西周至今已有3000多年歷史。從四、五千年前的黃帝時(shí)代開始，各個(gè)不同時(shí)代都有各自的規(guī)定。因其歷史時(shí)代不同，人口密度迥異，劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，故鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的數(shù)量、規(guī)模、層次和幅度等差異都很大。
　　從遠(yuǎn)古到春秋，不僅始終存在著自治傳統(tǒng)，而且奠定了基層組織雛形。氏族社會(huì)的自治“選罷”制度，既可對(duì)“賢能”首領(lǐng)實(shí)行“選賢與能”(《禮記》)，也可將腐敗首領(lǐng)罷免流放，“流共工于幽州”(《尚書》)。鄉(xiāng)村的建制規(guī)模，黃帝時(shí)以8戶為鄰、3鄰為朋、3朋為里、5里為邑、l0邑為都，每都3600戶(《尚書》)；西周時(shí)雖中央政府已是專制王朝，但地方仍為鄉(xiāng)村自治，王城之外的鄉(xiāng)村，不是基層政權(quán)，鄉(xiāng)官不由國家委派任命，而由民間推選王親貴族擔(dān)任；鄉(xiāng)村建制規(guī)模，以五家為比、五比為閭、四閭為族、五族為黨、五黨為州、五州為鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)1．25萬戶(《周禮》)。
　　從春秋到隋朝，鄉(xiāng)第一次成為基層政權(quán)，即鄉(xiāng)官由國家委派任命，鄉(xiāng)以下的里、什之主事，也由鄉(xiāng)官從族長和富豪中任命。鄉(xiāng)村建制規(guī)模，春秋時(shí)以30戶為邑、l0邑為卒、l0卒為鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)3000戶(《國語》)；秦漢時(shí)以5戶為伍、2伍為什、l0什為里、l0里為亭、l0亭為鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)100013戶(《史記》《漢書》)；自東漢以降，每鄉(xiāng)在500戶至2500戶之問徘徊。
　　從隋唐到北宋，實(shí)行“縣政鄉(xiāng)派”，改“鄉(xiāng)官制”為“職役制”，鄉(xiāng)里不是基層政權(quán)，而是縣衙派出機(jī)關(guān)，其職能是縣的職能延伸。鄉(xiāng)村建制規(guī)模：隋代以5戶為保、5保為里、4里為黨，5黨為鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)500戶(《隋書》)；唐代以4戶為鄰、5鄰為保、5保為里、5里為鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)500戶(《舊唐書》)。
　　從北宋到清朝，恢復(fù)鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)，實(shí)行“皇權(quán)不下縣”，鄉(xiāng)官不由縣衙委派任命，改由族權(quán)和紳權(quán)支配下的地方賢達(dá)士紳擔(dān)任。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建制規(guī)模：宋代以l0戶為保、3保為甲、50戶為大保、10大保為都保，每鄉(xiāng)500戶(《宋史》)；元代實(shí)行“率—社一都一鄉(xiāng)”四級(jí)制，以10戶為率、5率為社——每鄉(xiāng)人口南北不同、多少不等(《元史》)；明代以l0戶為甲、11甲為里，每鄉(xiāng)僅為110戶(《明史》)；清代以10戶為牌、10牌為里、10里為甲，每鄉(xiāng)1000戶(《清史稿》)。

　　從清末到民國，起初在自治與統(tǒng)治之間反復(fù)，最終恢復(fù)秦漢舊制，重新以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為基層政權(quán)，即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長由縣衙委派任命、保甲長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長委派任命。南京政府1939年決定，實(shí)行“縣一區(qū)一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一保一甲”虛五級(jí)管理制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模，以其管轄的幅度大小和人口多少為標(biāo)準(zhǔn)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般以10個(gè)保為基本組織原則，最大不超過15個(gè)保，最小不少于6個(gè)保，其規(guī)模在600戶至1500戶之間。”
　　建國以來，我們不僅把基層政權(quán)從縣下伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且還一度下伸到村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模，經(jīng)歷無數(shù)反復(fù)變化。這些反復(fù)變化，大致分為五個(gè)不同時(shí)期：
　　1、“小區(qū)小鄉(xiāng)”時(shí)期(1949_-1953)。根據(jù)政務(wù)院1950年和1951年頒發(fā)的五個(gè)法規(guī)法令規(guī)定，從1951年春開始改造舊保甲、建立村政權(quán)，實(shí)行“縣一區(qū)一鄉(xiāng)一村一鄰”虛五級(jí)管理制。其中不僅把基層政權(quán)從縣下伸到鄉(xiāng)，而且還深入下伸到村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模，以人口為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“小區(qū)小鄉(xiāng)制”，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制在400多戶以上。全國的縣轄區(qū)在1952年達(dá)到18330個(gè)；全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)從1951年的218642個(gè)增加到1952年的275269個(gè)。
　　2、“小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”時(shí)期(1954—1957)。根據(jù)1954年憲法規(guī)定和國務(wù)院1955年指示精神，行政村不再是基層政權(quán)，但仍實(shí)行“縣一區(qū)一鄉(xiāng)一村一鄰”虛五級(jí)管理制，小區(qū)小鄉(xiāng)制已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化迅速發(fā)展需要，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)擴(kuò)大到900多戶。故從1955年秋起，全國開始了撤區(qū)并鄉(xiāng)，擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理規(guī)模和管轄范圍。到1957年，除臺(tái)灣和西藏的昌都地區(qū)外，全國的縣轄區(qū)從1952年的18330個(gè)減少為9000個(gè)，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)從1954年的218700個(gè)減少為1957年的120753個(gè)。
　　3、“大社大鎮(zhèn)”時(shí)期(1958--1960)。1958年8月，根據(jù)中共中央《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》規(guī)定，實(shí)行“縣一公社一管理區(qū)一生產(chǎn)大隊(duì)一生產(chǎn)隊(duì)”五級(jí)管理體制。“一大二公”的公社規(guī)模，可根據(jù)自然地形條件和生產(chǎn)發(fā)展需要，由數(shù)鄉(xiāng)并為一鄉(xiāng)、組成一社，六、七千戶左右。至于達(dá)到萬戶或兩萬戶以上的也不要去反對(duì)，但也不要主動(dòng)提倡。因此，各地掀起興辦“大社大鎮(zhèn)”高潮，平均每個(gè)社鎮(zhèn)都在5000戶以上。到1958年全國公社總數(shù)從1957年的120753個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少為只有23630個(gè)公社，1959年調(diào)整增加為25450個(gè)，1960年又進(jìn)一步減少為24317個(gè)。
　　4、“顛來倒去”時(shí)期(1961—1982)。根據(jù)中共中央1962年發(fā)布的《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》，實(shí)行“縣一區(qū)(鎮(zhèn))一社(鎮(zhèn))一生產(chǎn)大隊(duì)一生產(chǎn)隊(duì)”虛五級(jí)管理制，把核算單位從生產(chǎn)大隊(duì)改為生產(chǎn)隊(duì)，從此開始實(shí)行長達(dá)20年之久的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”和“黨政合一、政社合一”的體制。人民公社的數(shù)量首先由少變多：從1960年的24317個(gè)猛增到1961年的57855個(gè)，1963年又進(jìn)一步增加到80956個(gè)。然后又由多到少：到1970年減少為只有51478個(gè)；以后又有所回升，但到1982年廢除人民公社時(shí)，也只有54352個(gè)。這個(gè)時(shí)期，平均每個(gè)公社的規(guī)模在1600多戶到3300多戶之間反復(fù)，人口在7000多人到15000多人之間徘徊。
　　5、“反復(fù)調(diào)整”時(shí)期(1983--2005)。根據(jù)1982年《憲法》和1983年中共中央、國務(wù)院通知規(guī)定，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制，實(shí)行“縣一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一村(居)民委員會(huì)——村(居)民小組”四級(jí)管理體制，同時(shí)確認(rèn)村民委員會(huì)的法律地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模，首先是規(guī)模由大變小，數(shù)量由少變多：從1983年的56331個(gè)增加到1984年的91420個(gè)。1985年又回落到91138個(gè)。但然后數(shù)量又由多變少、規(guī)模由小變大：從1986年的71521個(gè)逐步減少到2005年的35473個(gè)，已經(jīng)十分接近1958年到1960年數(shù)量最少、規(guī)模最大的最大極限。到2005年，全國平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積為250平方公里左右、戶數(shù)為5600多戶、人口為21000多人。

　　上述演變表明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的穩(wěn)定時(shí)間最短、變化速度最快、反復(fù)頻率最高。
　　二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的演變規(guī)律
　　我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，在建國55年的歷史中所經(jīng)歷的這些反復(fù)變化，有沒有規(guī)律可循?有沒有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可資借鑒?可以說，不管有多少反復(fù)變化，也不管有多么復(fù)雜，我們完全可以從中總結(jié)和找到一些發(fā)展演變的基本規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：
　　1、單一制國家結(jié)構(gòu)形式的中央政府，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整改革，一旦做出決策并加以實(shí)施，就是任何力量都無法阻擋的。這條規(guī)律，已被建國以來對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的反復(fù)調(diào)整改革的具體實(shí)踐所證明。我國的國家結(jié)構(gòu)形式，從秦漢至今一直實(shí)行單一制。在這種條件下，任何一個(gè)層次的地方行政區(qū)劃，都是中央政府的創(chuàng)造物。只要中央做出決定，就完全可以堅(jiān)決實(shí)施。建國以來，我們?cè)�有三次決定，把大鄉(xiāng)制變成小鄉(xiāng)制，要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，就確實(shí)做到了增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量：分別是1950年到1952年、1960年到1963年和1970年到1984年。反之亦然，我們也曾有過三次決定，把小鄉(xiāng)制改為大鄉(xiāng)，要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，就確實(shí)做到了減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量：分別是1952年到1960年、1963年到1970年和1985年到2005年。如此反復(fù)不斷的“折騰”，有了那么多的反面教訓(xùn)，居然沒有遇到任何阻力，統(tǒng)統(tǒng)都是說到做到。這就說明，單一制國家對(duì)行政區(qū)劃的改變，只要做出決定，就可堅(jiān)決實(shí)施。只要堅(jiān)持單一制，就具有這種優(yōu)勢(shì)，這是不少聯(lián)邦制國家連想都不敢想的事情。
　　2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管轄的幅度太大、距離太長并在達(dá)到一定限度后，就一定會(huì)增加行政區(qū)劃的管理層次。在國土面積不減、工作量不變的前提下，行政管理的層次與幅度是成正比的。即層次越少則幅度越大，層次越多則幅度越小。我們?cè)?0多年實(shí)踐中的基本教訓(xùn)，主要是兩個(gè)方面：一是因?yàn)榭h的行政管轄幅度太大，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量太多，達(dá)到l0萬個(gè)左右甚至20萬個(gè)左右，必然增加縣的行政管轄困難，所以在縣與鄉(xiāng)之間不得不增加一個(gè)縣的派出機(jī)構(gòu)即縣轄區(qū)這個(gè)管理層次。縣轄區(qū)在1952年有18330多個(gè)，到1954年達(dá)到18900多個(gè)，1957年開始下降也有9000多個(gè)。后來雖然不斷減少，但即使是到1983年，我國的縣轄區(qū)也仍有8100多個(gè)。二是因?yàn)槌穮^(qū)并鄉(xiāng)雖然解決了縣的行政管理困難，也減少了縣轄區(qū)這個(gè)管理層次；但自“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以來，由于在兩、三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，沒有及時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村、組進(jìn)行相應(yīng)的合并，自然就拉長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的距離，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的難度。所以又有不少地方又不得不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間增加一個(gè)管理層次，即作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的片區(qū)、管理區(qū)或辦事處。因此，只要過分?jǐn)U大行政管轄的幅度，加大行政管轄的距離，就一定會(huì)增加行政區(qū)劃的管理層次。
　　3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的規(guī)模太小、數(shù)量太多并在達(dá)到一定程度后，就一定會(huì)“物極必反”走向反面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和數(shù)量都是有限度的，規(guī)模不是越小越好，數(shù)量不是越多越好，一旦達(dá)到一定限度之后，就會(huì)走向另一個(gè)極端，出現(xiàn)新的“折騰”。這條規(guī)律，也被建國以來50多年的三次實(shí)踐所證明：一是1950年以后的實(shí)踐是如此，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量太多，所以在1952年達(dá)到極限之后，就開始走向反面。但這次教訓(xùn)沒有被吸取。二是1960年以后的實(shí)踐又是如此，結(jié)果從1963年又開始走向反面。這次教訓(xùn)，還是沒有被吸取。三是1970年以后的實(shí)踐還是如此，結(jié)果從1984年開始又一次走向反面。這次教訓(xùn)，同樣還是沒有被吸取。歷史是一次又一次的被重復(fù)，卻始終有人不“信邪”。
　　4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的規(guī)模太大，數(shù)量太少并在達(dá)到一定程度后，也同樣會(huì)“物極必反”走向反面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模小了，數(shù)量多了，這會(huì)帶來很多問題。所以最終要合并，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。但這同樣是有限度的，也不是規(guī)模越大越好，數(shù)量越少越好。否則，也會(huì)走向另一個(gè)極端，出現(xiàn)另一種“折騰”。這條規(guī)律，同樣被建國以來的三次實(shí)踐所證明：一是從1958年到l960年，規(guī)模太大，數(shù)量太少，只有24317個(gè)公社，結(jié)果走向反面，走向另一個(gè)極端，到1963年又分成80956個(gè)社鎮(zhèn)。二是從1970年開始，認(rèn)為社鎮(zhèn)的合并使數(shù)量又顯得較少，只有51478個(gè)社鎮(zhèn)，應(yīng)增加社鎮(zhèn)的數(shù)量，但結(jié)果卻走向反面，到1984年又分成91420個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。現(xiàn)在正在演繹第三次，已經(jīng)從1984年的91000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐步合并成為2005年的35473個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。據(jù)說還要繼續(xù)合并下去，直到合并為只有30000個(gè)左右才能“見底”。可以預(yù)見，一旦到了“見底”之時(shí)，一定又會(huì)出現(xiàn)新的逆轉(zhuǎn)，朝相反方向發(fā)展。

　　總之，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的演變規(guī)律表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃在從少到多與從多到少之間和從大到小與從小到大之間不斷反復(fù)的表象背后，無疑隱藏著一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的多少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的大小、既不能太多太小、又不能太大太少的最佳選擇。如果找不到這個(gè)最佳選擇，就會(huì)背離表象背后的固有規(guī)律，一定要受到應(yīng)有懲罰。在筆者看來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的數(shù)量和規(guī)模的最佳選擇，就是40000個(gè)左右。無論是高于這個(gè)限度，還是低于這個(gè)限度，都會(huì)或遲或早向相反方向發(fā)展。
　　三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的發(fā)展趨勢(shì)
　　我國行政區(qū)劃的調(diào)整改革，不僅要在劃小省區(qū)的同時(shí)、“撤地并縣”、“撤區(qū)并鄉(xiāng)”、“撤片并村”、“撤街并居”、減少三個(gè)管理層次，實(shí)行省縣直轄、縣鄉(xiāng)直轄、鄉(xiāng)村直轄和區(qū)居直轄，而且還要對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)的規(guī)模和數(shù)量，也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整改革。但在如何調(diào)整改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的問題上，又眾說紛紜。那么，有些什么樣的改革思路?其發(fā)展趨勢(shì)又會(huì)如何呢?對(duì)這個(gè)問題的解決，大致有四種不同思路：
　　1、“維持論”。認(rèn)為應(yīng)維持我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀。其理由是現(xiàn)在的35000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同建國以來的各個(gè)時(shí)期相比：從規(guī)模講，不是最大也不是最小；從數(shù)量講，不是最多也不是最少；從人民的認(rèn)同講．不是最好也不是最壞。同時(shí)還認(rèn)為，建國以來的“折騰”已經(jīng)夠多了，不管有多少問題都不要再“折騰”了。但是，這種思路的毛病就是不能勇敢地面對(duì)沒有解決的問題。因?yàn)橛械泥l(xiāng)鎮(zhèn)太大，老百姓辦事很不方便，干部群眾很有意見；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又太小，可是“麻雀雖小”，卻“肝膽俱全”，這又增加了行政建制，浪費(fèi)了行政資源，加大了行政成本，加重了群眾負(fù)擔(dān)，群眾也有意見。所以筆者認(rèn)為，“維持論”的思路是不可取的。
　　2、“分鄉(xiāng)論”。認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過分鄉(xiāng)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，實(shí)行“小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”制。其目的就是通過改大鄉(xiāng)制為小鄉(xiāng)制，把“鄉(xiāng)一村一組”這三個(gè)管理層次中的村級(jí)管理層次取消，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同人民群眾之間，不再有任何中間“阻隔”。但是，這種思路有一個(gè)致命的缺陷，就是沒有考慮到一旦廢除了村級(jí)行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量就會(huì)大大增加，其后果又會(huì)像50年代初期那樣，擴(kuò)大縣的管理幅度，增加縣的管理難度，必然在縣與鄉(xiāng)之問重新增加一個(gè)縣轄區(qū)這個(gè)管理層次。因此，這種思路達(dá)不到減少層次，降低成本、提高效率的目的。所以筆者認(rèn)為，“分鄉(xiāng)論”的思路也行不通。
　　3、“并鄉(xiāng)論”。認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“合并”，進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量減少到只有三萬個(gè)左右，實(shí)行“大鄉(xiāng)”制。其理由是不僅認(rèn)為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模太小，而且還認(rèn)為隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民將會(huì)涌入城市，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口將會(huì)越來越少。為了適應(yīng)這種變化，應(yīng)進(jìn)一步合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少其數(shù)量。但是，這種思路又忽視了一個(gè)問題，就是即使將來有10億人口生活在城市，也至少仍有5億以上人口生活在農(nóng)村。況且現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不是規(guī)模太小，而是太大了。因?yàn)槔^續(xù)合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，數(shù)量必然更少，規(guī)模必然更大，管理距離更長，又會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理和老百姓辦事帶來許多新的不便和問題，最終又會(huì)像60年代初期那樣出現(xiàn)“反彈”，引起新的“折騰”。所以筆者認(rèn)為，“并鄉(xiāng)論”的思路同樣是行不通的。
　　4、“微調(diào)論”。認(rèn)為應(yīng)通過適當(dāng)調(diào)整，一方面把規(guī)模太大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)劃小，另一方面又把規(guī)模太小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)擴(kuò)大。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和數(shù)量，根據(jù)55年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)大體維持和穩(wěn)定在四萬個(gè)左右，從而使每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均面積在240平方公里左右(平原、丘陵、山區(qū)以及東部、中部和西部的面積多少是不同的，尤其是新疆、西藏的差別較大)，人口在1．8萬左右(將來會(huì)因城市化而減少到平均1．4萬左右)。通過這種“微調(diào)”，就可以使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模既不太多太小也不太少太大。
　　只要把上述不同思路的優(yōu)劣利弊加以比較，就可以發(fā)現(xiàn)，只有在堅(jiān)持“撤地并縣”“撤區(qū)并鄉(xiāng)”和“撤片并村”的同時(shí)，堅(jiān)持對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)行必要的“微調(diào)”，才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革所應(yīng)選擇的正確道路，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的發(fā)展趨勢(shì)。
　　這是因?yàn)樵诮▏�以來進(jìn)行的一系列調(diào)整改革中，只有“撤區(qū)并鄉(xiāng)”這次調(diào)整改革，才把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量從1991年的55542個(gè)合并為2001年的40470個(gè)。從數(shù)量和規(guī)模的角度來講，這既不太多也不太少，既不太大也不太小，是許多次反復(fù)“試錯(cuò)”中最科學(xué)最成功的一次改革嘗試。當(dāng)然，只有通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)行必要的“微調(diào)”和深化改革才能鞏固改革成果。因?yàn)樵凇俺穮^(qū)并鄉(xiāng)”的同時(shí)還有一些問題尚未解決：一是仍有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模合并得太大，應(yīng)通過調(diào)整使之適當(dāng)劃小；二是也有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模仍然太小，還應(yīng)適當(dāng)合并使之相對(duì)擴(kuò)大；三是沒有“撤地并縣”，全國有500多到700個(gè)縣的面積太小人口太少，不僅浪費(fèi)了太多行政資源，而且給縣鄉(xiāng)關(guān)系的處理增加了困難；四是沒有及時(shí)對(duì)村、組進(jìn)行合并(其實(shí)在交通和通訊不斷現(xiàn)代化的條件下，完全可把村委會(huì)從60多萬個(gè)合并為40萬個(gè)左右、把村民小組從500多萬個(gè)合并為400萬個(gè)左右)，這又導(dǎo)致了在不少地方增加了片區(qū)、管理區(qū)或辦事處這個(gè)管理層次?但是，只要在堅(jiān)持“撤地并縣”和“撤片并村”的同時(shí)，堅(jiān)持對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)行必要的“微調(diào)”，就完全可把我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量長期穩(wěn)定在最為合適的四萬個(gè)左右這個(gè)最佳選擇的限度之內(nèi)。只有這樣，才能為我國的村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、地方自治和政令暢通提供堅(jiān)實(shí)可靠的制度載體。