淺談我國鄉鎮行政區劃的歷史演變及其發展趨勢

　　論文關鍵詞：行政區劃  演變規律  改革思路  發展趨勢

　　論文摘要：我國鄉鎮行政區劃的規模和數量，盡管在不同歷史時代有不同劃分標準，從而在中國歷史上發生了太多的變化和“折騰”，但是這些變化和“折騰”又有其規律可循。只要我們根據這些演變規律和發展趨勢，就可以為進一步改革和完善我國鄉鎮的行政區劃，從而為我國“三農”問題的解決和社會主義新農村的建設提供必不可少的基礎和前提。

　　今年中央一號文件指出，為了從根本上解決“三農”問題和建設社會主義新農村，必須認真搞好鄉鎮行政體制改革，降低行政成本，提高行政效率，保障政策落實。但是，鄉鎮的行政建制、行政單位、行政體制和行政成本等都是由鄉鎮行政區劃的數量、規模和幅度決定的。因此，只有首先搞好了鄉鎮行政區劃的調整改革，才能搞好鄉鎮行政體制的徹底改革，從而為“三農”問題的最終解決和建設好社會主義新農村提供必不可少的基本前提和制度載體。所以，認真總結我國鄉鎮行政區劃歷史經驗，揭示鄉鎮行政區劃的演變規律，比較鄉鎮行政區劃的改革思路，預測鄉鎮行政區劃的發展趨勢，都具有極為重要的理論意義和實踐意義
　　一、我國鄉鎮行政區劃的歷史演變
　　我國西周出現鄉制，春秋產生縣制，秦朝形成郡制。其中對鄉制的規定，從西周至今已有3000多年歷史。從四、五千年前的黃帝時代開始，各個不同時代都有各自的規定。因其歷史時代不同，人口密度迥異，劃分標準不一，故鄉(鎮)的數量、規模、層次和幅度等差異都很大。
　　從遠古到春秋，不僅始終存在著自治傳統，而且奠定了基層組織雛形。氏族社會的自治“選罷”制度，既可對“賢能”首領實行“選賢與能”(《禮記》)，也可將腐敗首領罷免流放，“流共工于幽州”(《尚書》)。鄉村的建制規模，黃帝時以8戶為鄰、3鄰為朋、3朋為里、5里為邑、l0邑為都，每都3600戶(《尚書》)；西周時雖中央政府已是專制王朝，但地方仍為鄉村自治，王城之外的鄉村，不是基層政權，鄉官不由國家委派任命，而由民間推選王親貴族擔任；鄉村建制規模，以五家為比、五比為閭、四閭為族、五族為黨、五黨為州、五州為鄉，每鄉1．25萬戶(《周禮》)。
　　從春秋到隋朝，鄉第一次成為基層政權，即鄉官由國家委派任命，鄉以下的里、什之主事，也由鄉官從族長和富豪中任命。鄉村建制規模，春秋時以30戶為邑、l0邑為卒、l0卒為鄉，每鄉3000戶(《國語》)；秦漢時以5戶為伍、2伍為什、l0什為里、l0里為亭、l0亭為鄉，每鄉100013戶(《史記》《漢書》)；自東漢以降，每鄉在500戶至2500戶之問徘徊。
　　從隋唐到北宋，實行“縣政鄉派”，改“鄉官制”為“職役制”，鄉里不是基層政權，而是縣衙派出機關，其職能是縣的職能延伸。鄉村建制規模：隋代以5戶為保、5保為里、4里為黨，5黨為鄉，每鄉500戶(《隋書》)；唐代以4戶為鄰、5鄰為保、5保為里、5里為鄉，每鄉500戶(《舊唐書》)。
　　從北宋到清朝，恢復鄉村自治傳統，實行“皇權不下縣”，鄉官不由縣衙委派任命，改由族權和紳權支配下的地方賢達士紳擔任。鄉(鎮)建制規模：宋代以l0戶為保、3保為甲、50戶為大保、10大保為都保，每鄉500戶(《宋史》)；元代實行“率—社一都一鄉”四級制，以10戶為率、5率為社——每鄉人口南北不同、多少不等(《元史》)；明代以l0戶為甲、11甲為里，每鄉僅為110戶(《明史》)；清代以10戶為牌、10牌為里、10里為甲，每鄉1000戶(《清史稿》)。

　　從清末到民國，起初在自治與統治之間反復，最終恢復秦漢舊制，重新以鄉(鎮)為基層政權，即鄉(鎮)長由縣衙委派任命、保甲長由鄉鎮長委派任命。南京政府1939年決定，實行“縣一區一鄉、鎮一保一甲”虛五級管理制，以鄉鎮為基層政權。鄉鎮建制規模，以其管轄的幅度大小和人口多少為標準。“鄉鎮一般以10個保為基本組織原則，最大不超過15個保，最小不少于6個保，其規模在600戶至1500戶之間。”
　　建國以來，我們不僅把基層政權從縣下伸到鄉鎮，而且還一度下伸到村。鄉鎮建制規模，經歷無數反復變化。這些反復變化，大致分為五個不同時期：
　　1、“小區小鄉”時期(1949_-1953)。根據政務院1950年和1951年頒發的五個法規法令規定，從1951年春開始改造舊保甲、建立村政權，實行“縣一區一鄉一村一鄰”虛五級管理制。其中不僅把基層政權從縣下伸到鄉，而且還深入下伸到村。鄉鎮的建制規模，以人口為標準，實行“小區小鄉制”，平均每個鄉鎮控制在400多戶以上。全國的縣轄區在1952年達到18330個；全國的鄉鎮從1951年的218642個增加到1952年的275269個。
　　2、“小鄉小鎮”時期(1954—1957)。根據1954年憲法規定和國務院1955年指示精神，行政村不再是基層政權，但仍實行“縣一區一鄉一村一鄰”虛五級管理制，小區小鄉制已不適應農業合作化迅速發展需要，平均每個鄉鎮應擴大到900多戶。故從1955年秋起，全國開始了撤區并鄉，擴大了鄉鎮的管理規模和管轄范圍。到1957年，除臺灣和西藏的昌都地區外，全國的縣轄區從1952年的18330個減少為9000個，全國的鄉鎮從1954年的218700個減少為1957年的120753個。
　　3、“大社大鎮”時期(1958--1960)。1958年8月，根據中共中央《關于在農村建立人民公社問題的決議》規定，實行“縣一公社一管理區一生產大隊一生產隊”五級管理體制。“一大二公”的公社規模，可根據自然地形條件和生產發展需要，由數鄉并為一鄉、組成一社，六、七千戶左右。至于達到萬戶或兩萬戶以上的也不要去反對，但也不要主動提倡。因此，各地掀起興辦“大社大鎮”高潮，平均每個社鎮都在5000戶以上。到1958年全國公社總數從1957年的120753個鄉鎮減少為只有23630個公社，1959年調整增加為25450個，1960年又進一步減少為24317個。
　　4、“顛來倒去”時期(1961—1982)。根據中共中央1962年發布的《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》，實行“縣一區(鎮)一社(鎮)一生產大隊一生產隊”虛五級管理制，把核算單位從生產大隊改為生產隊，從此開始實行長達20年之久的“三級所有、隊為基礎”和“黨政合一、政社合一”的體制。人民公社的數量首先由少變多：從1960年的24317個猛增到1961年的57855個，1963年又進一步增加到80956個。然后又由多到少：到1970年減少為只有51478個；以后又有所回升，但到1982年廢除人民公社時，也只有54352個。這個時期，平均每個公社的規模在1600多戶到3300多戶之間反復，人口在7000多人到15000多人之間徘徊。
　　5、“反復調整”時期(1983--2005)。根據1982年《憲法》和1983年中共中央、國務院通知規定，恢復鄉鎮行政建制，實行“縣一鄉、鎮一村(居)民委員會——村(居)民小組”四級管理體制，同時確認村民委員會的法律地位。鄉鎮的建制規模，首先是規模由大變小，數量由少變多：從1983年的56331個增加到1984年的91420個。1985年又回落到91138個。但然后數量又由多變少、規模由小變大：從1986年的71521個逐步減少到2005年的35473個，已經十分接近1958年到1960年數量最少、規模最大的最大極限。到2005年，全國平均每個鄉鎮的面積為250平方公里左右、戶數為5600多戶、人口為21000多人。

　　上述演變表明，我國鄉鎮行政區劃的穩定時間最短、變化速度最快、反復頻率最高。
　　二、我國鄉鎮行政區劃的演變規律
　　我國鄉鎮的行政區劃，在建國55年的歷史中所經歷的這些反復變化，有沒有規律可循?有沒有經驗教訓可資借鑒?可以說，不管有多少反復變化，也不管有多么復雜，我們完全可以從中總結和找到一些發展演變的基本規律和經驗教訓：
　　1、單一制國家結構形式的中央政府，對鄉鎮行政區劃的調整改革，一旦做出決策并加以實施，就是任何力量都無法阻擋的。這條規律，已被建國以來對鄉鎮行政區劃的反復調整改革的具體實踐所證明。我國的國家結構形式，從秦漢至今一直實行單一制。在這種條件下，任何一個層次的地方行政區劃，都是中央政府的創造物。只要中央做出決定，就完全可以堅決實施。建國以來，我們曾有三次決定，把大鄉制變成小鄉制，要增加鄉鎮的數量，就確實做到了增加鄉鎮的數量：分別是1950年到1952年、1960年到1963年和1970年到1984年。反之亦然，我們也曾有過三次決定，把小鄉制改為大鄉，要減少鄉鎮的數量，就確實做到了減少鄉鎮的數量：分別是1952年到1960年、1963年到1970年和1985年到2005年。如此反復不斷的“折騰”，有了那么多的反面教訓，居然沒有遇到任何阻力，統統都是說到做到。這就說明，單一制國家對行政區劃的改變，只要做出決定，就可堅決實施。只要堅持單一制，就具有這種優勢，這是不少聯邦制國家連想都不敢想的事情。
　　2、鄉鎮行政管轄的幅度太大、距離太長并在達到一定限度后，就一定會增加行政區劃的管理層次。在國土面積不減、工作量不變的前提下，行政管理的層次與幅度是成正比的。即層次越少則幅度越大，層次越多則幅度越小。我們在50多年實踐中的基本教訓，主要是兩個方面：一是因為縣的行政管轄幅度太大，表現為鄉鎮的數量太多，達到l0萬個左右甚至20萬個左右，必然增加縣的行政管轄困難，所以在縣與鄉之間不得不增加一個縣的派出機構即縣轄區這個管理層次。縣轄區在1952年有18330多個，到1954年達到18900多個，1957年開始下降也有9000多個。后來雖然不斷減少，但即使是到1983年，我國的縣轄區也仍有8100多個。二是因為撤區并鄉雖然解決了縣的行政管理困難，也減少了縣轄區這個管理層次；但自“撤區并鄉”以來，由于在兩、三個鄉鎮合并成為一個鄉鎮之后，沒有及時對鄉鎮以下的村、組進行相應的合并，自然就拉長了鄉鎮行政管理的距離，增加了鄉鎮行政管理的難度。所以又有不少地方又不得不在鄉鎮與村委會之間增加一個管理層次，即作為鄉鎮派出機構的片區、管理區或辦事處。因此，只要過分擴大行政管轄的幅度，加大行政管轄的距離，就一定會增加行政區劃的管理層次。
　　3、鄉鎮行政區劃的規模太小、數量太多并在達到一定程度后，就一定會“物極必反”走向反面。鄉鎮的規模和數量都是有限度的，規模不是越小越好，數量不是越多越好，一旦達到一定限度之后，就會走向另一個極端，出現新的“折騰”。這條規律，也被建國以來50多年的三次實踐所證明：一是1950年以后的實踐是如此，因為鄉鎮數量太多，所以在1952年達到極限之后，就開始走向反面。但這次教訓沒有被吸取。二是1960年以后的實踐又是如此，結果從1963年又開始走向反面。這次教訓，還是沒有被吸取。三是1970年以后的實踐還是如此，結果從1984年開始又一次走向反面。這次教訓，同樣還是沒有被吸取。歷史是一次又一次的被重復，卻始終有人不“信邪”。
　　4、鄉鎮行政區劃的規模太大，數量太少并在達到一定程度后，也同樣會“物極必反”走向反面。鄉鎮的規模小了，數量多了，這會帶來很多問題。所以最終要合并，擴大鄉鎮規模，減少鄉鎮數量。但這同樣是有限度的，也不是規模越大越好，數量越少越好。否則，也會走向另一個極端，出現另一種“折騰”。這條規律，同樣被建國以來的三次實踐所證明：一是從1958年到l960年，規模太大，數量太少，只有24317個公社，結果走向反面，走向另一個極端，到1963年又分成80956個社鎮。二是從1970年開始，認為社鎮的合并使數量又顯得較少，只有51478個社鎮，應增加社鎮的數量，但結果卻走向反面，到1984年又分成91420個鄉鎮。現在正在演繹第三次，已經從1984年的91000多個鄉鎮，逐步合并成為2005年的35473個鄉鎮。據說還要繼續合并下去，直到合并為只有30000個左右才能“見底”。可以預見，一旦到了“見底”之時，一定又會出現新的逆轉，朝相反方向發展。

　　總之，我國鄉鎮行政區劃的演變規律表明，鄉鎮行政區劃在從少到多與從多到少之間和從大到小與從小到大之間不斷反復的表象背后，無疑隱藏著一個鄉鎮數量的多少、鄉鎮規模的大小、既不能太多太小、又不能太大太少的最佳選擇。如果找不到這個最佳選擇，就會背離表象背后的固有規律，一定要受到應有懲罰。在筆者看來，我國鄉鎮行政區劃的數量和規模的最佳選擇，就是40000個左右。無論是高于這個限度，還是低于這個限度，都會或遲或早向相反方向發展。
　　三、我國鄉鎮行政區劃的發展趨勢
　　我國行政區劃的調整改革，不僅要在劃小省區的同時、“撤地并縣”、“撤區并鄉”、“撤片并村”、“撤街并居”、減少三個管理層次，實行省縣直轄、縣鄉直轄、鄉村直轄和區居直轄，而且還要對鄉、鎮、區的規模和數量，也應進行相應的調整改革。但在如何調整改革鄉鎮行政區劃的問題上，又眾說紛紜。那么，有些什么樣的改革思路?其發展趨勢又會如何呢?對這個問題的解決，大致有四種不同思路：
　　1、“維持論”。認為應維持我國鄉鎮現狀。其理由是現在的35000多個鄉鎮，同建國以來的各個時期相比：從規模講，不是最大也不是最小；從數量講，不是最多也不是最少；從人民的認同講．不是最好也不是最壞。同時還認為，建國以來的“折騰”已經夠多了，不管有多少問題都不要再“折騰”了。但是，這種思路的毛病就是不能勇敢地面對沒有解決的問題。因為有的鄉鎮太大，老百姓辦事很不方便，干部群眾很有意見；有的鄉鎮又太小，可是“麻雀雖小”，卻“肝膽俱全”，這又增加了行政建制，浪費了行政資源，加大了行政成本，加重了群眾負擔，群眾也有意見。所以筆者認為，“維持論”的思路是不可取的。
　　2、“分鄉論”。認為應在現有基礎上通過分鄉，增加鄉鎮的數量，實行“小鄉小鎮”制。其目的就是通過改大鄉制為小鄉制，把“鄉一村一組”這三個管理層次中的村級管理層次取消，使鄉鎮政府同人民群眾之間，不再有任何中間“阻隔”。但是，這種思路有一個致命的缺陷，就是沒有考慮到一旦廢除了村級行政建制，鄉鎮的數量就會大大增加，其后果又會像50年代初期那樣，擴大縣的管理幅度，增加縣的管理難度，必然在縣與鄉之問重新增加一個縣轄區這個管理層次。因此，這種思路達不到減少層次，降低成本、提高效率的目的。所以筆者認為，“分鄉論”的思路也行不通。
　　3、“并鄉論”。認為應在現有基礎上通過對鄉鎮的“合并”，進一步擴大鄉鎮規模、減少鄉鎮數量，使鄉鎮的數量減少到只有三萬個左右，實行“大鄉”制。其理由是不僅認為現在鄉鎮的規模太小，而且還認為隨著城市化進程的加快，大量農民將會涌入城市，許多鄉鎮人口將會越來越少。為了適應這種變化，應進一步合并鄉鎮，減少其數量。但是，這種思路又忽視了一個問題，就是即使將來有10億人口生活在城市，也至少仍有5億以上人口生活在農村。況且現在的鄉鎮又不是規模太小，而是太大了。因為繼續合并后的鄉鎮，數量必然更少，規模必然更大，管理距離更長，又會給鄉鎮的治理和老百姓辦事帶來許多新的不便和問題，最終又會像60年代初期那樣出現“反彈”，引起新的“折騰”。所以筆者認為，“并鄉論”的思路同樣是行不通的。
　　4、“微調論”。認為應通過適當調整，一方面把規模太大的鄉鎮適當劃小，另一方面又把規模太小的鄉鎮適當擴大。我國鄉鎮的規模和數量，根據55年的經驗教訓，應大體維持和穩定在四萬個左右，從而使每個鄉鎮的平均面積在240平方公里左右(平原、丘陵、山區以及東部、中部和西部的面積多少是不同的，尤其是新疆、西藏的差別較大)，人口在1．8萬左右(將來會因城市化而減少到平均1．4萬左右)。通過這種“微調”，就可以使我國鄉鎮的數量和規模既不太多太小也不太少太大。
　　只要把上述不同思路的優劣利弊加以比較，就可以發現，只有在堅持“撤地并縣”“撤區并鄉”和“撤片并村”的同時，堅持對鄉鎮規模進行必要的“微調”，才是鄉鎮行政區劃調整改革所應選擇的正確道路，也是鄉鎮行政區劃調整改革的發展趨勢。
　　這是因為在建國以來進行的一系列調整改革中，只有“撤區并鄉”這次調整改革，才把鄉鎮的數量從1991年的55542個合并為2001年的40470個。從數量和規模的角度來講，這既不太多也不太少，既不太大也不太小，是許多次反復“試錯”中最科學最成功的一次改革嘗試。當然，只有通過對鄉鎮規模進行必要的“微調”和深化改革才能鞏固改革成果。因為在“撤區并鄉”的同時還有一些問題尚未解決：一是仍有少數鄉鎮的規模合并得太大，應通過調整使之適當劃小；二是也有少數鄉鎮的規模仍然太小，還應適當合并使之相對擴大；三是沒有“撤地并縣”，全國有500多到700個縣的面積太小人口太少，不僅浪費了太多行政資源，而且給縣鄉關系的處理增加了困難；四是沒有及時對村、組進行合并(其實在交通和通訊不斷現代化的條件下，完全可把村委會從60多萬個合并為40萬個左右、把村民小組從500多萬個合并為400萬個左右)，這又導致了在不少地方增加了片區、管理區或辦事處這個管理層次?但是，只要在堅持“撤地并縣”和“撤片并村”的同時，堅持對鄉鎮規模進行必要的“微調”，就完全可把我國鄉鎮的數量長期穩定在最為合適的四萬個左右這個最佳選擇的限度之內。只有這樣，才能為我國的村民自治、鄉鎮自治、地方自治和政令暢通提供堅實可靠的制度載體。