論城市社區體制變革視野下《居委會組織法》的修訂

　　論文關鍵詞:城市社區體制　居民委員會　法律修訂
　　內容提要:《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱居委會組織法)的修改引起了全社會的廣泛關注。本文從城市牡區體制變革的角度，考察了居委會在名稱、規模、職能與性質、人員組成及產生辦法等方面發生的實際變化，論證了《居委會組織法》應當修改的內容及注意的問題。
　　1989年12月26日全國人大常委會第十一次會議通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱居委會組織法)的修訂工作引起了社會的廣泛關注，作為規范我國城市基層自治組織的一部權威性法律，雖然從誕生時起就一直在城市管理中發揮著重要作用，但不可否認的是，隨著我國政治經濟文化等社會環境的重大變化，尤其是10年來城市社區建設突飛猛進，該法的許多規定已經落后于時代要求，有必要進行修改。本文擬從社區體制的角度去討論該法為什么要修改，修改哪些內容，應當注意什么問題。
    一、城市社區體制改革與居委會的變化
    社區體制就是指社區內各組織的設立、權力劃分及具體的運行程序、制度。不同的國家由于國情的差異，社區的體制特點會有較大差別，同一個國家的不同歷史時期，社區體制也會有變化。回顧我國社區建設的歷史，我們可以發現社區體制的形成是一個漸進的過程。從80年代初上海首倡社區建設到沈陽模式的形成，這是社區體制的形成階段，從沈陽模式的形成至今是社區體制進一步完善階段。在第一個階段，社區體制經歷了與傳統行政體制合二為一到初步議行分離這樣一個過程。在社區建設剛剛起步時期，由于采取了社區與行政區劃重疊的模式，使社區在組織機構設置上基本延續了街道加居委會的模式，街道是中觀社區，居委會是微觀社區，運行程序與以前相比無太多的變化。后來，隨著城市社區建設的需要，街道逐步下放權力，微觀社區內部組織開始發展，早期單調的充滿行政色彩的社區組織向多元化方向發展。到90年代末，沈陽市大膽創新，對居委會的功能重新定位，將其確定為執行機構，標志著新的社區體制初步形成。自此以后，許多城市加大了改革的力度，在沈陽模式基礎上進一步發展，如上海將現代企業制度的一些觀念引入社區體制建設中，像社區居委會招聘職業社會工作者，設立社區總干事、干事等崗位，使社區體制在更深層次上有了進一步發展。從社區體制在兩個階段發展演變的簡要介紹中，可以看到居委會在社區體制中的角色、功能是在不斷變化的，初期，受傳統體制的制約，居委會在運行上重錯位，無法實現法律規定的職能和作用。在第二階段，居委會自身職能得到強化，整個體制內部框架逐步趨向合理，但離自治要求還有一定距離。在社區體制的形成和發展過程中，居委會的變化可以用兩句話來概括:或者與現行法律產生沖突，或者缺乏現實法律依據。具體表現在以下幾個方面:
    1、居委會的名稱。《居委會組織法》明確規定城市居民自治組織的正式名稱為居民委員會，但隨著社區的回歸與發展，居委會的名稱已經有了很大的變化，有的地方把合并改制后的居委會叫做社區居委會，有的地方稱之為社區委員會。應當引起我們注意的這不僅僅是一個名稱的改變，而是一系列變化的開端和體現。關于這一點，理論界已經展開了廣泛討論。比較有代表性的觀點是吳剛在《國家行政學院學報》2001年第3期上發表的一篇文章“社區自治體制創新的理論思考”，詳細分析了社區委員會與傳統街道辦事處管轄下的居委會應當存在的五個差別。
    2、居委會的規模。《居委會組織法》規定，“居委會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立”。實際情況是，目前的社區居委會管轄范圍已經大大擴展了，多數定位在1000-2000戶，有些特大城市甚至出現了3000戶為一個社區居委會。規模的擴大，寓意著內在職能的擴張及社區組織機構的重大變革。
    3、居委會的職能和性質。按照《居委會組織法》的規定，居委會是基層群眾的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的自治組織，基本任務有6項;宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動;辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業，等等。從實際情況看，由于受計劃經濟體制的影響，居委會的功能和性質并沒有達到法律規定的要求，他們行政事務多于服務，③或成為街道辦事處的“腿”，或成為政府機構的“神經末梢”，錯位較為嚴重，引起了居民的強烈不滿④。為改變這種情況，各地在社區建設中有意識地調整了居委會的職能，以著名的“沈陽模式”為例，它按照議行分離的原則重新設置社區組織并確立其功能:社區居民代表大會是權力機關，負責社區事務的決策權;社區委員會是執行機關，執行社區居民代表大會的各項決議;此外成立社區議事會，負責監督。這種新型組織及其職能定位在《居委會組織法》中是見不到的，是一個重要的創新。北京青年報曾對此做了長篇報道，題目為“從鳳陽到沈陽”，將沈陽模式與安徽鳳陽第一個推行聯產承包責任制這一中國農村歷史性變革相提并論，評價極高。
    4、關于居委會的人員組成及產生辦法。“居委會由主任、副主任和委員共5-?人組成二由本居住區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生;根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。”《居委會組織法》從居民自治的原則出發制定了此項規定，要害有兩條，一是本區符合條件的居民，二是經過本區居民的民主選舉。這兩條在事實上已經被突破，如許多地方為強化社區居委會建設力度，搞了“街聘民選”，將居委會的干部先由街道辦事處先定下來，再交由居民去選，盡管這樣做有利于擴大選人用人的視野，不僅本居住區的居民，而且本居住區的居民也可被街道聘用，這種做法有利于社區居委會成員的職業化、專業化，但由此帶來的問題是，其行為合不合法?
    二、居委會的變化對《居委會組織法》修訂的要求
    上述變化的直接后果是《居委會組織法》必須修訂。很明顯，法律已經成為城市社區發展的“瓶頸”，只有從法律這個層面上對居委會的一些問題作出規定，才能有利于充分發揮居委會的重要作用并促進新型體制的健康成長。

    1、統一社區居委會名稱。如前所述，目前居委會的名稱還較為混亂，有多種稱謂，為嚴肅起見，應當盡快統一稱呼。筆者認為還是用社區居委會的名稱為好，一方面與舊有的稱呼相銜接，另一方面又體現社區特點，做到二者兼顧。
  2、合理界定社區居委會的規模。由于各城市的規模不同，所以社區居委會的規模界定也不能完全一致，應該有一個度，考慮到我國有眾多的中小城市，因此在制定標準時決不能與大城市標準相雷同，應當具有一定的靈活性。
    3、對社區居委會組成人員及其產生辦法做重大修改，以適應目前形勢發展的需要。傳統居委會干部的特點一是老齡化、二是非專業化，三是知識層次低，這些已經遠遠不適應社區發展的要求了，專業化、年輕化、知識化成為必然的選擇，對此，必須按照新“三化”的要求，對社區居委會的人選條件、遴選辦法作出詳細規定，使各地的探索有法可依。
　　4、對社區居委會與街道辦之間的關系應進一步明確。目前.，社區居委會與區級政府之間的關系已經基本明確了，但社區居委會與街道之間如何科學定位還是一個難點。盡管在法律上可以將二者定位在指導與被指導的關系，但在現實的權力結構中，如何避免街道辦事處功能錯位卻是一個棘手的問題。一方面，社區建設離不開街道辦的指導和幫助，另一方面，社區組織又決不能成為街道的附屬物。為此，應當對街道辦與社區居委會之間的事項作出比較詳盡的列舉式的劃分，避免模糊不清。
    5、明確社區體制內各組織之間的權利與義務。社區體制內組織主要涉及到四個部分:社區管委會、社區居民代表大會、社區居委會、社區議事會。社區管委會作為中觀層次上的社區組織，通常被設計成決策層，它除了負責本轄區范圍內社區的宏觀規劃、指導外，還具體負責社區居民代表大會的籌集與召開。社區居民代表大會是權力機構，由社區居民代表組成，有權對本社區內的重大事項作出決定。社區居委會是執行機構，負責社區內具體的日常事務的管理，社區議事會是監督機構。目前城市社區組織的設計基本上是按照這個模式來運作的。筆者以為，在法律修訂中，一方面要把四級組織基本框架肯定下來，另一方面要對各組織的權利與義務作出具體規定，除了實體方面的，還應特別重視程序規定。
    此外，社區居委會與業主委員會之間的關系在新法當中也應當予以考慮。
    三、修訂《居委會組織法》應注意的幾個問題
    《居委會組織法》的修改事關重大，作為指導未來社區居委會建設的一項基本法律，在修改過程中必須注意以下幾個問題
    首先，正確處理社區自治與行政強制的關系。社區自治是我國社區發展的根本方向，社區體制的變革應該符合這一發展要求，《居委會組織法》將居委會定性為基層群眾自治組織是正確的，盡管居委會的實際狀況與規定有一定差距，但新法律應當繼續堅持這個原則。這不僅是中國社會民主建設的內在要求，也是城市社區發展的需要。雖然我國的社區建設近幾年取得了一定成就，但也出現了一些問題，比如社區的行政化傾向就是許多人關注的一個課題。眾所周知，由于我國獨特的國情使社區建設在一開始就走上了外延式發展的道路，政府強力推動在初期雖然節約了社區回歸的時間和成本，但也抑制了社區居委會功能，使其角色嚴重錯泣。怎樣解決社區自治與政府行政強制之間的矛店呢了關鍵在政府，政府是矛盾的主要方面，政府要上動，有進有退，進的方面是社區建設的宏觀指導及政策、規章的制定，退的領域是具體的社區事務.政府應從包辦狀態中解脫出來，充分發揮社區組織的作用，特別是社區居委會的作用。新法修訂中必須對此給予充分考慮。
    其次，有所為，有所不為。法律應當跟上時代發展的要求，這是毫無疑義的，旦間題是不能照單全收，應當有所為，有所不為。具體來說就是，大家看法一致的要肯定下來，實踐探索中比較成熟的經驗可以將之納入，用法律的形式固定下來。比如對社區居委會的功能定位、社區體制的基本框架等。對那些爭議較大，或經驗模式正處在探索階段的東西要進行深入研究，在沒有找到確切答案或各方面疑慮較多的情況下，不要納入法律規定之中。
    最后，要堅持創新。社區建設不同與傳統的城市基層管理，在目前社區由點到面，由大城市向中小城市全面推進的過程中，社區建設還會出現許多新的意想不到的問題，如在城市化進程中出現的“村改居”是我們從來未曾遇到過的、它的社區體制如何去構建，應該有什么特點，如何在新法律當中體現出來?諸如此類間題，確實需要我們用新的思維去進行立法。