論城市社區(qū)體制變革視野下《居委會組織法》的修訂

　　論文關(guān)鍵詞:城市社區(qū)體制　居民委員會　法律修訂
　　內(nèi)容提要:《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱居委會組織法)的修改引起了全社會的廣泛關(guān)注。本文從城市牡區(qū)體制變革的角度，考察了居委會在名稱、規(guī)模、職能與性質(zhì)、人員組成及產(chǎn)生辦法等方面發(fā)生的實際變化，論證了《居委會組織法》應(yīng)當(dāng)修改的內(nèi)容及注意的問題。
　　1989年12月26日全國人大常委會第十一次會議通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱居委會組織法)的修訂工作引起了社會的廣泛關(guān)注，作為規(guī)范我國城市基層自治組織的一部權(quán)威性法律，雖然從誕生時起就一直在城市管理中發(fā)揮著重要作用，但不可否認的是，隨著我國政治經(jīng)濟文化等社會環(huán)境的重大變化，尤其是10年來城市社區(qū)建設(shè)突飛猛進，該法的許多規(guī)定已經(jīng)落后于時代要求，有必要進行修改。本文擬從社區(qū)體制的角度去討論該法為什么要修改，修改哪些內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)注意什么問題。
    一、城市社區(qū)體制改革與居委會的變化
    社區(qū)體制就是指社區(qū)內(nèi)各組織的設(shè)立、權(quán)力劃分及具體的運行程序、制度。不同的國家由于國情的差異，社區(qū)的體制特點會有較大差別，同一個國家的不同歷史時期，社區(qū)體制也會有變化。回顧我國社區(qū)建設(shè)的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)體制的形成是一個漸進的過程。從80年代初上海首倡社區(qū)建設(shè)到沈陽模式的形成，這是社區(qū)體制的形成階段，從沈陽模式的形成至今是社區(qū)體制進一步完善階段。在第一個階段，社區(qū)體制經(jīng)歷了與傳統(tǒng)行政體制合二為一到初步議行分離這樣一個過程。在社區(qū)建設(shè)剛剛起步時期，由于采取了社區(qū)與行政區(qū)劃重疊的模式，使社區(qū)在組織機構(gòu)設(shè)置上基本延續(xù)了街道加居委會的模式，街道是中觀社區(qū)，居委會是微觀社區(qū)，運行程序與以前相比無太多的變化。后來，隨著城市社區(qū)建設(shè)的需要，街道逐步下放權(quán)力，微觀社區(qū)內(nèi)部組織開始發(fā)展，早期單調(diào)的充滿行政色彩的社區(qū)組織向多元化方向發(fā)展。到90年代末，沈陽市大膽創(chuàng)新，對居委會的功能重新定位，將其確定為執(zhí)行機構(gòu)，標志著新的社區(qū)體制初步形成。自此以后，許多城市加大了改革的力度，在沈陽模式基礎(chǔ)上進一步發(fā)展，如上海將現(xiàn)代企業(yè)制度的一些觀念引入社區(qū)體制建設(shè)中，像社區(qū)居委會招聘職業(yè)社會工作者，設(shè)立社區(qū)總干事、干事等崗位，使社區(qū)體制在更深層次上有了進一步發(fā)展。從社區(qū)體制在兩個階段發(fā)展演變的簡要介紹中，可以看到居委會在社區(qū)體制中的角色、功能是在不斷變化的，初期，受傳統(tǒng)體制的制約，居委會在運行上重錯位，無法實現(xiàn)法律規(guī)定的職能和作用。在第二階段，居委會自身職能得到強化，整個體制內(nèi)部框架逐步趨向合理，但離自治要求還有一定距離。在社區(qū)體制的形成和發(fā)展過程中，居委會的變化可以用兩句話來概括:或者與現(xiàn)行法律產(chǎn)生沖突，或者缺乏現(xiàn)實法律依據(jù)。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:
    1、居委會的名稱。《居委會組織法》明確規(guī)定城市居民自治組織的正式名稱為居民委員會，但隨著社區(qū)的回歸與發(fā)展，居委會的名稱已經(jīng)有了很大的變化，有的地方把合并改制后的居委會叫做社區(qū)居委會，有的地方稱之為社區(qū)委員會。應(yīng)當(dāng)引起我們注意的這不僅僅是一個名稱的改變，而是一系列變化的開端和體現(xiàn)。關(guān)于這一點，理論界已經(jīng)展開了廣泛討論。比較有代表性的觀點是吳剛在《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第3期上發(fā)表的一篇文章“社區(qū)自治體制創(chuàng)新的理論思考”，詳細分析了社區(qū)委員會與傳統(tǒng)街道辦事處管轄下的居委會應(yīng)當(dāng)存在的五個差別。
    2、居委會的規(guī)模。《居委會組織法》規(guī)定，“居委會根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立”。實際情況是，目前的社區(qū)居委會管轄范圍已經(jīng)大大擴展了，多數(shù)定位在1000-2000戶，有些特大城市甚至出現(xiàn)了3000戶為一個社區(qū)居委會。規(guī)模的擴大，寓意著內(nèi)在職能的擴張及社區(qū)組織機構(gòu)的重大變革。
    3、居委會的職能和性質(zhì)。按照《居委會組織法》的規(guī)定，居委會是基層群眾的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織，基本任務(wù)有6項;宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動;辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，等等。從實際情況看，由于受計劃經(jīng)濟體制的影響，居委會的功能和性質(zhì)并沒有達到法律規(guī)定的要求，他們行政事務(wù)多于服務(wù)，③或成為街道辦事處的“腿”，或成為政府機構(gòu)的“神經(jīng)末梢”，錯位較為嚴重，引起了居民的強烈不滿④。為改變這種情況，各地在社區(qū)建設(shè)中有意識地調(diào)整了居委會的職能，以著名的“沈陽模式”為例，它按照議行分離的原則重新設(shè)置社區(qū)組織并確立其功能:社區(qū)居民代表大會是權(quán)力機關(guān)，負責(zé)社區(qū)事務(wù)的決策權(quán);社區(qū)委員會是執(zhí)行機關(guān)，執(zhí)行社區(qū)居民代表大會的各項決議;此外成立社區(qū)議事會，負責(zé)監(jiān)督。這種新型組織及其職能定位在《居委會組織法》中是見不到的，是一個重要的創(chuàng)新。北京青年報曾對此做了長篇報道，題目為“從鳳陽到沈陽”，將沈陽模式與安徽鳳陽第一個推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一中國農(nóng)村歷史性變革相提并論，評價極高。
    4、關(guān)于居委會的人員組成及產(chǎn)生辦法。“居委會由主任、副主任和委員共5-?人組成二由本居住區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生;根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。”《居委會組織法》從居民自治的原則出發(fā)制定了此項規(guī)定，要害有兩條，一是本區(qū)符合條件的居民，二是經(jīng)過本區(qū)居民的民主選舉。這兩條在事實上已經(jīng)被突破，如許多地方為強化社區(qū)居委會建設(shè)力度，搞了“街聘民選”，將居委會的干部先由街道辦事處先定下來，再交由居民去選，盡管這樣做有利于擴大選人用人的視野，不僅本居住區(qū)的居民，而且本居住區(qū)的居民也可被街道聘用，這種做法有利于社區(qū)居委會成員的職業(yè)化、專業(yè)化，但由此帶來的問題是，其行為合不合法?
    二、居委會的變化對《居委會組織法》修訂的要求
    上述變化的直接后果是《居委會組織法》必須修訂。很明顯，法律已經(jīng)成為城市社區(qū)發(fā)展的“瓶頸”，只有從法律這個層面上對居委會的一些問題作出規(guī)定，才能有利于充分發(fā)揮居委會的重要作用并促進新型體制的健康成長。

    1、統(tǒng)一社區(qū)居委會名稱。如前所述，目前居委會的名稱還較為混亂，有多種稱謂，為嚴肅起見，應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一稱呼。筆者認為還是用社區(qū)居委會的名稱為好，一方面與舊有的稱呼相銜接，另一方面又體現(xiàn)社區(qū)特點，做到二者兼顧。
  2、合理界定社區(qū)居委會的規(guī)模。由于各城市的規(guī)模不同，所以社區(qū)居委會的規(guī)模界定也不能完全一致，應(yīng)該有一個度，考慮到我國有眾多的中小城市，因此在制定標準時決不能與大城市標準相雷同，應(yīng)當(dāng)具有一定的靈活性。
    3、對社區(qū)居委會組成人員及其產(chǎn)生辦法做重大修改，以適應(yīng)目前形勢發(fā)展的需要。傳統(tǒng)居委會干部的特點一是老齡化、二是非專業(yè)化，三是知識層次低，這些已經(jīng)遠遠不適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的要求了，專業(yè)化、年輕化、知識化成為必然的選擇，對此，必須按照新“三化”的要求，對社區(qū)居委會的人選條件、遴選辦法作出詳細規(guī)定，使各地的探索有法可依。
　　4、對社區(qū)居委會與街道辦之間的關(guān)系應(yīng)進一步明確。目前.，社區(qū)居委會與區(qū)級政府之間的關(guān)系已經(jīng)基本明確了，但社區(qū)居委會與街道之間如何科學(xué)定位還是一個難點。盡管在法律上可以將二者定位在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在現(xiàn)實的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，如何避免街道辦事處功能錯位卻是一個棘手的問題。一方面，社區(qū)建設(shè)離不開街道辦的指導(dǎo)和幫助，另一方面，社區(qū)組織又決不能成為街道的附屬物。為此，應(yīng)當(dāng)對街道辦與社區(qū)居委會之間的事項作出比較詳盡的列舉式的劃分，避免模糊不清。
    5、明確社區(qū)體制內(nèi)各組織之間的權(quán)利與義務(wù)。社區(qū)體制內(nèi)組織主要涉及到四個部分:社區(qū)管委會、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居委會、社區(qū)議事會。社區(qū)管委會作為中觀層次上的社區(qū)組織，通常被設(shè)計成決策層，它除了負責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)社區(qū)的宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)外，還具體負責(zé)社區(qū)居民代表大會的籌集與召開。社區(qū)居民代表大會是權(quán)力機構(gòu)，由社區(qū)居民代表組成，有權(quán)對本社區(qū)內(nèi)的重大事項作出決定。社區(qū)居委會是執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)社區(qū)內(nèi)具體的日常事務(wù)的管理，社區(qū)議事會是監(jiān)督機構(gòu)。目前城市社區(qū)組織的設(shè)計基本上是按照這個模式來運作的。筆者以為，在法律修訂中，一方面要把四級組織基本框架肯定下來，另一方面要對各組織的權(quán)利與義務(wù)作出具體規(guī)定，除了實體方面的，還應(yīng)特別重視程序規(guī)定。
    此外，社區(qū)居委會與業(yè)主委員會之間的關(guān)系在新法當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)予以考慮。
    三、修訂《居委會組織法》應(yīng)注意的幾個問題
    《居委會組織法》的修改事關(guān)重大，作為指導(dǎo)未來社區(qū)居委會建設(shè)的一項基本法律，在修改過程中必須注意以下幾個問題
    首先，正確處理社區(qū)自治與行政強制的關(guān)系。社區(qū)自治是我國社區(qū)發(fā)展的根本方向，社區(qū)體制的變革應(yīng)該符合這一發(fā)展要求，《居委會組織法》將居委會定性為基層群眾自治組織是正確的，盡管居委會的實際狀況與規(guī)定有一定差距，但新法律應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持這個原則。這不僅是中國社會民主建設(shè)的內(nèi)在要求，也是城市社區(qū)發(fā)展的需要。雖然我國的社區(qū)建設(shè)近幾年取得了一定成就，但也出現(xiàn)了一些問題，比如社區(qū)的行政化傾向就是許多人關(guān)注的一個課題。眾所周知，由于我國獨特的國情使社區(qū)建設(shè)在一開始就走上了外延式發(fā)展的道路，政府強力推動在初期雖然節(jié)約了社區(qū)回歸的時間和成本，但也抑制了社區(qū)居委會功能，使其角色嚴重錯泣。怎樣解決社區(qū)自治與政府行政強制之間的矛店呢了關(guān)鍵在政府，政府是矛盾的主要方面，政府要上動，有進有退，進的方面是社區(qū)建設(shè)的宏觀指導(dǎo)及政策、規(guī)章的制定，退的領(lǐng)域是具體的社區(qū)事務(wù).政府應(yīng)從包辦狀態(tài)中解脫出來，充分發(fā)揮社區(qū)組織的作用，特別是社區(qū)居委會的作用。新法修訂中必須對此給予充分考慮。
    其次，有所為，有所不為。法律應(yīng)當(dāng)跟上時代發(fā)展的要求，這是毫無疑義的，旦間題是不能照單全收，應(yīng)當(dāng)有所為，有所不為。具體來說就是，大家看法一致的要肯定下來，實踐探索中比較成熟的經(jīng)驗可以將之納入，用法律的形式固定下來。比如對社區(qū)居委會的功能定位、社區(qū)體制的基本框架等。對那些爭議較大，或經(jīng)驗?zāi)Ｊ秸�處在探索階段的東西要進行深入研究，在沒有找到確切答案或各方面疑慮較多的情況下，不要納入法律規(guī)定之中。
    最后，要堅持創(chuàng)新。社區(qū)建設(shè)不同與傳統(tǒng)的城市基層管理，在目前社區(qū)由點到面，由大城市向中小城市全面推進的過程中，社區(qū)建設(shè)還會出現(xiàn)許多新的意想不到的問題，如在城市化進程中出現(xiàn)的“村改居”是我們從來未曾遇到過的、它的社區(qū)體制如何去構(gòu)建，應(yīng)該有什么特點，如何在新法律當(dāng)中體現(xiàn)出來?諸如此類間題，確實需要我們用新的思維去進行立法。