農村計劃生育獎勵扶助制度實施現狀的研究--以鳳陽縣為例

論文摘要：本文以鳳陽縣為例，通過對農村計劃生育獎勵扶助制度實施的基本情況分析，總結了該制度實施取得的成效，同時也指出該制度實施過程中存在的不足，針對這些不足之處進行詳細的原因分析，并提出一些完善的建議。
關鍵詞：農村  計劃生育  獎勵扶助制度
1、引言
2004年農村計劃生育獎勵扶助制度（以下簡稱獎勵扶助制度）開始試點，2005年獎勵扶助制度的試點范圍進一步擴大，2006年獎勵扶助制度全面推開，這標志著我國人口與計劃生育工作機制的轉變和農村社會保障制度的建設向前邁進了一大步。經過幾年的發展，獎勵扶助制度實施得如何？獎勵扶助對象界定得如何？獎勵扶助金管理和發放得如何？社會監督機制發揮得如何？獎勵扶助制度實施是否取得成效，如果有，又有哪些成效？獎勵扶助制度實施過程中是否存在不足，如果有，又有哪些不足之處？這些都是我們迫切想要了解和研究的內容。目前國內學者雖然對獎勵扶助制度有一些研究，但是大多數集中在獎勵扶助制度本身，獎勵扶助制度試點階段情況兩方面。對于獎勵扶助制度實施發展階段的情況，目前幾乎沒有明確的研究。基于以上情況，本文選擇對農村計劃生育獎勵扶助制度實施現狀及對策進行研究。
鳳陽縣位于安徽省東北部，管轄14個鎮和1個鄉，總人口約73萬人。鳳陽縣是最早實行獎勵扶助制度的地區，其經濟發展穩定，計劃生育實施良好。鳳陽縣政府非常重視獎勵扶助制度的實施，將其歸入政府十二民生工程。為了全面了解獎勵扶助制度的實施情況，本文通過問卷調查和訪談方式，對鳳陽縣進行了調查研究，為獎勵扶助制度實施現狀的研究提供一些有效地參考依據。
2、農村計劃生育獎勵扶助制度實施的基本情況
對于獎勵扶助制度實施的基本情況研究，本章主要從獎勵扶助制度的輿論宣傳、獎勵扶助對象資格確認、獎勵扶助金管理和發放四個方面來進行展開。
2.1獎勵扶助制度宣傳方面
為了讓群眾了解獎勵扶助制度，以便加強社會監督，保證制度實施的公開透明，獎勵扶助制度輿論宣傳一直有序地進行著。目前獎勵扶助制度的宣傳形式越來越多樣化，宣傳內容也越來越突出重點。
獎勵扶助制度采用多種形式進行輿論宣傳，主要是以下幾點：一是利用宣傳車，派送宣傳品進村入戶宣傳。二是利用鄉所、村室因地制宜開展獎勵扶助制度輿論宣傳活動。一方面在鄉所、村室的宣傳櫥窗、公開欄、漫畫墻張貼獎勵扶助制度宣傳畫和書寫標語，另一方面在鄉所、村室開展座談會、演講會、知識競賽等活動。三是利用電視、報紙、網絡、廣播等大眾媒體以專題、專版形式進行系列宣傳。此外鳳陽縣還以花鼓燈這種群眾喜聞樂見、扎根在淮河流域的民間藝術形式進行宣傳，充分利用廟會這一傳統節日，組織“獎勵扶助政策花鼓燈”文藝巡演。隨著獎勵扶助制度輿論宣傳進一步的進行，獎勵扶助制度輿論宣傳內容越來越突出重點。一是重點宣傳獎勵扶助對象資格條件和確認程序，既可以讓群眾了解獎勵扶助對象應該符合的資格條件，也便于群眾對扶助對象的確認過程進行監督。二是注重新增獎勵扶助對象名單、已享受獎勵扶助對象和退出對象名單的張榜公示，這是獎勵扶助對象確認工作的重要環節之一。三是重點宣傳獎勵扶助制度的最新動態，使得群眾了解到獎勵扶助制度的變化和發展，以便于獎勵扶助工作更好的開展。
總之各地多形式、有重點地進行大力宣傳獎勵扶助制度，盡量做到利民政策家喻戶曉、人人皆知。而獎勵扶助制度的宣傳效果如何？群眾對獎勵扶助制度知曉情況是其直接體現。像鳳陽縣，92.3%知曉率表明了鳳陽縣絕大部分群眾知曉獎勵扶助制度。獎勵扶助制度的宣傳效果總體不錯，社會感召力和影響力進一步擴大。
2.2獎勵扶助對象確認方面
獎勵扶助對象資格的確認是“四權分離”運行機制的重要環節，也是獎勵扶助制度實施的關鍵。獎勵扶助對象資格的確認主要包括新增獎勵扶助對象資格的確認和已享對象的年審及退出。
新增獎勵扶助對象的資格確認主要是界定申請者是否同時滿足這樣的條件：本人及配偶均為農業戶口或界定為農村居民戶口；1933年1月1日以后出生、1973年以來沒有違反計劃生育法律法規和政策規定生育；現存一個子女或兩個女孩或子女死亡現無子女；年滿60周歲。在基礎村干部調查摸底的基礎上，村民委員會審議并張榜公示，鄉鎮政府初審并張榜公示，縣人口計生部門審核確認后，由市和省級國家人口計生行政部門備案。已享受對象的年審及退出，主要對已享受獎勵扶助對象的死亡、戶口遷移和子女人數變更等情況每年復核審查，將已享受獎勵扶助對象和退出對象的名單的張榜公示，確保符合條件的已享受獎勵扶助對象繼續享有獎勵扶助待遇，不符合條件的已享受獎勵扶助對象退出獎勵扶助范圍。鳳陽縣堅持“疑者從非，寧補勿冒”的原則，積極做好獎勵扶助對象資格的確認工作。據鳳陽縣計生局統計：截止2009年底，鳳陽縣獎勵扶助對象為505人，較2008年實際增加91人。獎勵扶助對象的資格確認，為下一步獎勵扶助金的管理和發放打好了基礎。
2.3獎勵扶助金管理方面
獎勵扶助金是通過“獎勵扶助金專戶”集中管理。中央按一定的財政負擔比例劃撥資金到各省獎勵扶助金專戶，然后各省迅速連同省級的配套資金撥付到各市獎勵扶助金專戶，同樣各市迅速連同市級配套資金撥付到各縣獎勵扶助金專戶，并要求各縣的配套資金及時到位。獎勵扶助金到位后，實行集中管理，封閉運行。而且獎勵扶助金實行專款專用。鳳陽縣獎勵扶助金是中央按50%的財政負擔比例劃撥資金到安徽省獎勵扶助金專戶，然后安徽省迅速連同省級30%配套資金撥付到滁州市獎勵扶助金專戶，同樣滁州市迅速連同市級配套資金撥付到鳳陽縣獎勵扶助金專戶，并要求鳳陽縣的10%的配套資金也要及時到位。鳳陽縣獎勵扶助金集中管理，封閉運行，實行專款專用。
2.4獎勵扶助金發放方面
獎勵扶助金是采用“社會化直通車”形式發放。財政和人口計生部門通過公開招標、財政簽約的方式，確定有資質的金融機構如農業銀行，農村信用合作社或郵政儲匯局為獎勵扶助金的統一代理發放機構，并簽訂獎勵扶助金的委托發放合同。代理發放機構按照委托發放合同的要求和計生部門提供的獎勵扶助對象的名單建立個人賬戶，在每年8月31日前將財政部門撥付的獎勵扶助金及時足額劃轉到個人賬戶，并將建立個人賬戶和獎勵扶助金撥付情況及時反饋給地方計生部門和財政部門。獎勵扶助對象憑借人口計生部門頒發的《農村計劃生育獎勵扶助光榮證》、本人身份證和代理發放機構發給的儲蓄存折或信用卡，到代理發放機構指定的地點領取獎勵扶助金。鳳陽縣與當地農村信用合作社簽訂合同，由農村信用合作社通過“一折通”發放直接將獎勵扶助金發放到農戶手中，而獎勵扶助對象可以通過有效證件到縣農村信用合作社的任何一個網點支取。獎勵扶助資金采取直通車的方式，財政和人口計劃生育部門都不介入資金發放，既節省制度運行成本，又能有效保證獎勵扶助金不被層層截留、挪用。
3、農村計劃生育獎勵扶助制度實施取得的成效
獎勵扶助制度經過幾年的發展，在農村人口和計劃生育工作的開展、“三農問題”的解決和干群黨群關系的改變三個方面取得了顯著成效，主要表現如下：
3.1促進農村計劃生育工作的發展
獎勵扶助制度的實施引導了更多農民自覺實行計劃生育，減少了不符合法律法規和政策出生的人口，穩定了農村的低生育水平。獎勵扶助制度實施對轉變群眾的生育觀念、鞏固低生育水平產生了積極的作用。部分群眾自愿放棄了再生育指標，許多想超生的群眾打消了念頭。據初步統計，鳳陽縣2008年放棄再生育同比增加50%，違法生育同比減少38%，合法生育率則提高了56%，領取獨生子女父母光榮證的人數激增，同比增發500多個。獎勵扶助制度的實施，通過經濟扶助和“人文關懷”，建立起以誘導性為主、誘導與約束相結合的生育控制機制，使計劃生育政策從單一的“處罰多生”轉變到“獎勵少生”與“處罰多生”并重，計劃生育工作思路和工作方法發生轉變，逐步完善人口和計劃生育工作的利益導向機制。 
3.2探索解決“三農”問題的新途徑
獎勵扶助政策的實施不僅緩解了農村計劃生育家庭的實際困難，而且對于加快貧困地區脫貧步伐，探索建立農村社會保障制度，有效解決“三農”問題發揮了重要作用。首先獎勵扶助制度的實施有效緩解了獎勵扶助對象在生產、生活和養老方面的特殊困難，其次獎勵扶助制度的實施有效地引導更多農民少生快富，從根本上扭轉“越窮越生、越生越窮”的惡性循環，減少新增貧困人口，提高農民的生活水平。最后聯合國人口基金駐華首席代表希瑞女士稱“對農村計劃生育家庭實行獎勵扶助，是中國政府著手解決農村養老保障問題的一個良好開端。”目前獎勵扶助制度的實施可以說是我國農村社會保障制度的有益探索。
3.3密切農村黨群和干群關系
獎勵扶助制度的實施，既改變了計劃生育干部的形象，又提高了黨和政府在群眾中的威信并贏得了民心，進一步地密切干群和黨群的關系。由于長期以來計劃生育政策基本上是限制性與懲罰性的，計劃生育干部在群眾中的印象不好。獎勵扶助政策的實施，拉近了基層計劃生育干部與群眾的關系，使計劃生育的各項管理和服務更容易被群眾接受，有利于基層干部開展工作。獎勵扶助制度的實施使農民分享到經濟社會發展和實行計劃生育的好處和實惠，切身感受到黨和政府的關懷與溫暖，也使農民感到黨和政府真正為農民辦實事、辦好事，從而發自內心地感謝黨和政府，黨群關系明顯密切了。
4、農村計劃生育獎勵扶助制度實施中存在不足及完善建議
4.1獎勵扶助制度實施中存在的不足
獎勵扶助制度的實施取得了一些成效，但也存在一些不足之處，即獎勵扶助對象界定有偏差，獎勵扶助金有限。
（1）獎勵扶助對象界定有偏差
獎勵扶助對象界定存在的偏差主要在新增獎勵扶助對象資格確認和對已享受獎勵扶助對象的年審及退出方面，具體體現在以下幾點：一是界定標準把握方面有偏差。在獎勵扶助對象界定過程中，基層干部容易將界定標準縮小化或是擴大化。有的鄉鎮將本該獎勵扶助的雙女戶家庭排除獎勵扶助范圍之外，而有的鄉鎮將不符合獎勵扶助標準的未生育抱養子女家庭和半農戶家庭納入獎勵扶助范圍。二是資格審核方面有偏差。在對新增對象調查摸底時，新增獎勵扶助對象的年齡，戶口，婚姻和生育史審核出現偏差。還有在已享受獎勵扶助對象的資格年審時，已享受對象戶口變動，子女人數的變更，死亡等方面資料審核出現偏差。三是界定程序執行方面有偏差。有的基層在獎勵扶助對象界定程序上不夠規范：有的個人填寫申請書時間發生在村級審議之后；有的村、鄉、縣三級審核簽字只間隔一天；有的三級張榜公示流于形式。
獎勵扶助對象界定存在偏差的原因有三：一是獎勵扶助對象界定標準政策性很強，實際運用時很難把握。雖然各省、市根據政策執行過程中出現的問題提出一些相應的對策和建議，但也無法囊括實際工作中可能出現的各種情況，獎勵扶助對象界定標準把握難度大。二是由于時間較長難調查、說法不一難辨認、人戶分離難取證等客觀情況，加上有的群眾故意隱瞞實情，導致獎勵扶助對象資格審核困難。三是有的基層干部責任心不足、使命感不強，這些導致獎勵扶助對象界定過程中，存在符合獎勵扶助對象界定標準的群眾沒有享有獎勵扶助待遇，而不符合獎勵扶助對象界定標準的群眾卻享有獎勵扶助待遇的情況。
（2）獎勵扶助金有限
在獎勵扶助金標準執行過程中，大多數地區按照人均每年600元的標準發放獎勵扶助金，只極少數經濟發達的地區發放獎勵扶助金標準略高于人均每年600元。相對于物價的上漲和生活成本的提高，有限的獎勵扶助金無法滿足獎勵扶助對象晚年生活的需要。提高獎勵扶助金標準已經成為一個不爭的事實。從2009年1月1日起，全國各地都按照人均每年不低于720元的標準發放獎勵扶助金。但是有限的獎勵扶助金額既不利于獎勵扶助制度的持續發展，也不能滿足獎勵扶助對象老年生活的需要。而獎勵扶助金有限主要是以下幾點原因： 
一是獎勵扶助金來源渠道單一。目前獎勵扶助金的唯一來源渠道是國家財政撥款，西部地區和中部地區由中央財政和地方財政共同撥款，東部地區完全由地方財政撥款。單一的資金來源渠道不利于獎勵扶助待遇的提高，也不利于獎勵扶助制度的持續發展。 
二是獎勵扶助金支出在國家總財政支出中的比重小。主要體現在兩個方面，一是獎勵扶助金的中央財政支出占中央總財政支出的比重小，二是獎勵扶助金的地方財政支出占地方總財政支出的比重小。通過表4.1可見，獎勵扶助金的中央財政支出雖然逐年不斷增加，但是在國家總財政支出的比重較小，都不到1%。獎勵扶助金的地方財政支出占地方財政支出的比重雖然不同，但都不是很高。例如鳳陽縣該項支出在政府財政總支出中的比重最大為0.12%。[1]總的來說，獎勵扶助金的財政支出占總財政支出的比重小。
表4.1 004-2008年國家財政總支出與獎勵扶助金的中央財政支出的情況
時間國家財政總支出（億）獎勵扶助金的中央財政支出（億）
三是獎勵扶助資金財政負擔比例不合理。在資金負擔比例上，中央和地方財政負擔比例實行的“一刀切”，忽略了獎勵扶助金需求和地方財政實力的關系，導致中央和省、省和市、市和縣財政負擔比例不合理。以市和縣財政負擔比例為例。有的計劃生育政策實施比較好的縣，獎勵扶助對象的人數就會多，對獎勵扶助金的需求也會越大。如果該縣的財政實力有限，再按照“一刀切”財政負擔比例，獎勵扶助金需求和財政實力兩者之間就會形成矛盾，造成縣級財政配額資金無法到位。而有的縣計劃生育政策實施得一般，獎勵扶助對象不多，對獎勵扶助金的需求也相對較少。但是該縣的財力雄厚，如果按照“一刀切”財政分配比例，就會造成該縣財政結余，資金得不到合理的利用。
4.2獎勵扶助制度實施中存在不足的完善建議
對于獎勵扶助制度實施過程中存在的不足之處，進行了深入地分析和研究，并提出一些切實可行的建議。
（1）準確界定獎勵扶助對象
一是準確把握獎勵扶助對象界定的標準。按照國辦發[2004]21號文件的規定，獎勵扶助對象應同時符合以下四個條件：本人及配偶均為農業戶口或界定為農村居民戶口；1973年至2001年間沒有違反計劃生育法規、規章和政策規定生育；現存一個子女或兩個女孩或子女死亡現無子女；年滿60周歲。 獎勵扶助制度對象界定條件的政策性很強，在實施過程中必須嚴格執行政策的各項規定，任何地方、任何人不得亂開政策口子，亂作政策解釋，放寬或收緊政策條件。                
二是做好獎勵扶助對象的資料審核工作。為了充分地掌握第一手調查資料，對調查登記對象和懷疑對象，按程序做好“一表三談”（認真填寫獎勵扶助對象申報表、做好個人談話材料和兩戶年齡相近的老鄰居或知情者談話材料），在入戶調查過程中，認真查看“四證”（結婚證、身份證、戶口簿、生育證），仔細問清“五史”（結婚史、懷孕史、生育史、抱養史、外出史），符合條件的登記上報，不符合條件的一律排除。對于獎勵扶助對象的資料審核工作存在的困難，務必要做好獎勵扶助制度的日常管理及延伸服務工作，特別關注那些可能存在的情況，一旦發現資料審核有誤，應該及時采取補救措施，確實做到“一個不多、一個也不少”。
三是嚴格執行獎勵扶助對象資格確認的程序。按照國辦發[2004]21號文件的規定，獎勵扶助制度對象的確認程序為：本人提出申請；村民委員會審議并張榜公示；鄉鎮人民政府街道辦事處初審并張榜公示；縣市、區計劃生育部門審核、確認并公布；地市、州、省區、市、國家人口計生行政部門備案。縣級人口計生行政部門負責對獎勵扶助對象進行年審。
（2）合理提高獎勵扶助金
一是多渠道籌集獎勵扶助金。我們要廣辟融資渠道，通過多種形式籌集獎勵扶助資金。第一、財政撥款。中央和地方財政共同撥款，確保獎勵扶助制度的順利進行。第二、發行福利彩票。借鑒現行福利彩票的發行經驗。一方面在原有的基礎上擴大發行規模，新增收入用于補償獎勵扶助金，另一方面采用增加彩票品種的方式，收到的資金劃到獎勵扶助金專戶中。第三、社會捐助。為了幫助生活特別困難的獎勵扶助家庭，廣泛爭取社會捐贈和幫助籌集更多的獎勵扶助資金。
二是加大獎勵扶助金的財政支出。利用2004年《農村計劃生育家庭獎勵扶助計劃》分課題組對未來我國獎勵扶助對象數量的預測數據，來估算未來獎勵扶助金總財政支付情況。如表4.2數據顯示：1973-2001年全國實行計劃生育且年滿60周歲、符合獎勵扶助條件的夫婦人數。 
數據來源：《中國農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度》課題組編.中國農村部分計劃生育獎勵扶助制度研究報告測算方案，中國人民出版社，2004,71-85
  在不考慮物價上漲和通貨膨脹等外界因素前提下，根據從2009年1月1日起執行的人均每月60元獎勵扶助金的標準，對1973-2050年間實行計劃生育的目標人群進行獎勵扶助資金財政支出預測。2009年獎勵扶助資金財政支出是22.63億元，2010-2021年保持迅速增加，年平均增加5.47億元，2021年獎勵扶助資金財政支出達到峰值86.71億元，為2009年的3.83倍；從2022年開始不斷減少，2050年減少到沒有1億元，此后仍繼續減少。（見圖4.3）以此標準，2009-2050年獎勵扶助制度的總財政支出為1855.68億元。 根據獎勵扶助資金財政支出預測情況，2010-2021年獎勵扶助資金財政支出保持迅速增加，年平均增加5.47億元，2021年獎勵扶助資金財政支出達到峰值86.71億元。雖然獎勵扶助金中央財政支出逐年不斷增加，但是獎勵扶助金的財政支出在總財政支出中的比重較小，都不到1%。這要求我們在近十年的時間里提高獎勵扶助資金支出在財政支出中的比重，加大獎勵扶助金的投入力度。中央通過調整財政支出結構，提高獎勵扶助金支出比例，加大對獎勵扶助資金的投入。各省、各市和各縣也要相應調整各級財政支出機構，提高獎勵扶助金支出比例以便獲得更多的獎勵扶助資金。
三是合理分配財政負擔比例。第一、對各地的獎勵扶助對象做好預測，初步統計出獎勵扶助對象的人數。第二、在統計數據的基礎上預算出各地獎勵扶助資金的需求情況。第三、考慮各地財政實力和計劃生育實施效果兩因素。計劃生育實施效果好的地方，獎勵扶助對象的人數就會多，對獎勵扶助資金的需求也就會大。財政負擔比例合理分配很大程度上取決于各地財政實力和獎勵扶助資金需求。根據各地財政實力和獎勵扶助金需求分配各級財政負擔比例，可以避免有的地方因財政困難資金無法到位，也可以避免有的地方因財政結余資金無法充分合理利用，確保國家財政資金的合理充分利用。根據各地財政實力和獎勵扶助資金需求對獎勵扶助地區實行分類管理，加大財政的傾斜力度。財政貧困且獎勵扶助金需求大的地區畢竟是少數，不僅不會增加還會緩解財政支付壓力，還有利于把財政資金分配到最困難最需要幫助的地方去。
四是提高部分獎勵扶助對象的金額。在獎勵扶助金增加和合理分配的基礎上，考慮當地的經濟發展水平，提高部分獎勵扶助對象的獎勵扶助金。如果不論獎勵扶助對象貧困與否，一概地提高獎勵扶助標準，就會大大增加財政支出壓力，而到將來財政支出壓力過大、資金支付有困難時，再把獎勵扶助標準降下來，就會失信于民。所以我們在實施獎勵扶助制度的過程中，可以把獎勵扶助對象劃分出若干個類別：第一類是貧困[1]但不屬于計劃生育相關困難群眾[2]的獎勵扶助對象；第二類是不貧困但屬于計劃生育相關困難群眾的獎勵扶助對象；第三類是既貧困又屬于計劃生育相關困難群眾的獎勵扶助對象。提高部分獎勵扶助對象的金額，主要是指提高既貧困又屬于計劃生育相關困難群眾的獎勵扶助金。貧困且計劃生育相關困難群眾畢竟是少數，適當提高他們的獎勵扶助金，不僅不會增加還會緩解財政支付壓力，還有利于把財政資金分配到最困難最需要幫助的地方去。
6、結語
本文以鳳陽縣為例，分析獎勵扶助制度實施的基本情況，總結其取得的成效，同時指出實施過程中存在的不足，并對不足之處進行原因分析，并提出了一些完善的建議。通過本文的研究，在了解獎勵扶助制度實施現狀的同時，也獲得一些用來完善獎勵扶助制度實施中不足之處的建議，以便于獎勵扶助制度更好地實施。但是由于本人學識水平、時間和精力有限，本文的研究還有許多不足之處。
參考文獻
著作類：
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[1]滁州市農村計劃生育家庭獎勵扶助政策實施情況的調查,http://www.sannong.gov.cn.
[1] 貧困，指的是目前的收入水平處于當地最低生活保障線以下。
[2] 計劃生育相關困難群眾是指獨生子女嚴重傷殘或死亡而且其父母不再生育和收養子女的家庭；計劃生育手術后遺癥或并發癥的家庭；因病致貧的獨生子女家庭。

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