我國經濟轉軌時期“市場失靈”的特征與治理

一、市場經濟及其基礎性作用
    市場經濟是由市場來決定資源配置的一種制度安排，在這種制度下，市場上的消費者、生產者和要素所有者根據價格信號自主地調整商品和要素的供求量，以實現資源在不同部門、不同地區和行業間的配置。與由政府部門來集中規劃資源配置的計劃經濟不同，市場經濟中的資源配置來源于無數個經濟主體分散的、自主的經濟決策。
    從發達國家市場經濟發展的歷史中可以看到，人們對市場經濟作用的認識經歷了一個從肯定到否定、再到否定之否定的過程，即：對自由市場經濟的肯定——經濟危機與市場失靈——政府干預——政府失靈——對市場經濟的重新肯定及對政府作用的重新評價。前蘇聯與東歐等社會主義國家曾經為了克服市場失靈與經濟危機，以計劃經濟來取代市場經濟，但資源配置的極大浪費與經濟的停滯都先后迫使這些國家不得不放棄原來的計劃經濟體制而轉向市場化改革。改革開放以來，我國對市場經濟的認識也經歷了三次飛躍（夏振坤，2000）。第一次開始于上個世紀80年代，當時農村家庭承包責任制的成功使人們不得不承認市場的力量，從而形成了市場作為社會主義計劃經濟補充的“補充論”。第二次飛躍是伴隨沿海地區市場經濟的迅猛發展所提出的“計劃經濟與市場調節相結合”的“結合論”。第三次飛躍發生在黨的第14屆全國代表大會上，會議通過了建設社會主義市場經濟的改革目標，提出了使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用的“基礎論”。這三次飛躍反映了我們對市場經濟作用的逐步肯定。目前比較流行的看法是：市場與政府都不是萬能的，都會失靈，二者可以在資源配置中相互補充（呂小波，2003）。如果是這樣的話，“互補論”則比“基礎論”更合適。那么，又如何理解“基礎論”呢？
    市場經濟在資源配置中發揮基礎性作用。在此，“基礎性”作用意味著“最基本的”、“無可替代”的作用。之所以如此是由市場經濟運行的基本規律——價格規律所決定的。在市場經濟中，價格匯集了成千上萬個家庭和企業的活動，它不僅反映了資源的稀缺程度，而且還反映了商品的社會價值與社會成本。經濟主體正是在價格信號的刺激下，根據各自面臨的約束條件做出最優的經濟決策，這些決策雖然分散，但在一定條件下卻是協調和有效的。價格規律的形成基于人類的利益動機。人類的經濟行為是一種有意識的、自覺的活動，利益是人類行為的內在動力。正如馬克思所指出的：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”① 價格規律的本質是肯定追求個人利益行為的合理性并通過調整人與人之間的利益關系來調動每個人的積極性，促使人們合理地利用有限的資源來創造更多的財富，因而它有利于實現資源的高效率配置，使經濟保持永久的活力。既然價格規律是市場經濟運行的基本規律，那么，在市場經濟條件下，它就如同任何兩個天體之間的萬有引力一樣，是不以人們意志為轉移的客觀規律。人們只能認識它、利用它，但決不能否認它或排斥它。因為否認它或排斥它意味著否認個人利益存在的客觀性或追求個人利益的合理性，這將嚴重壓抑個人的積極性和創造性，導致資源配置的低效率或無效率。歷史的經驗已經反復證明：盡管市場經濟存在這樣或那樣的缺陷，但在實現資源配置方面仍然是無法替代的，至少到目前為止，人類還沒有找到一種可以完全替代市場經濟的資源配置機制，因此，任何否定或替代價格規律的企圖都會扭曲市場行為，導致資源配置的巨大浪費。例如，對某種競爭性商品進行最高價格限制將導致市場供給不足，使實際產量低于效率最高時應有的產量；再如，對小排量汽車的種種限制人為地壓低了對小排量汽車的需求，致使資源從節能型小排量汽車的生產轉向了耗能型大排量汽車的生產，從而加劇了能源的緊缺。所以，要實現資源的有效配置，必須以市場經濟為基礎。政府可以發揮積極的作用來彌補市場經濟的缺陷，但也必須通過市場經濟或利用價格規律才能取得良好的效果。
    可見，“基礎論”比“互補論”，更準確地反映了市場的作用以及市場與政府之間的關系。
    二、我國經濟轉軌時期“市場失靈”的特征
    以上分析論證了市場經濟在資源配置中的基礎性作用。值得注意的是：市場經濟只是實現資源有效配置的必要條件，而不是充分條件。這就是說，要實現資源的有效配置，市場經濟還需要滿足以下條件：（1）完全競爭或接近完全競爭的市場。（2）充分的市場信息。（3）所有經濟活動的私人成本等于社會成本，私人利益等于社會利益，即無外部性。（4）不存在公共物品。
    如果以上條件不滿足，那么市場將難以充分發揮資源配置功能，或者功能低下，資源配置效率下降，不能實現帕累托最優。這就是經濟學意義上最經典的“市場失靈”的概念。
    多年來，我國諸多領域的市場化改革并沒有達到提高資源配置效率的預期效果，在某些時候反而使資源配置效率下降，其現象與市場失靈十分相似。但仔細思考后可以發現，二者產生的市場環境有著本質的區別。在市場經濟已有幾百年歷史的發達國家，市場發育已經相當成熟，市場主體的地位非常明確，市場體系比較健全，市場經濟制度比較完善，游戲規則比較公平、合理，但這樣的市場仍然會出現市場失靈，這說明市場失靈是市場經濟本身所固有的、無法靠自身的力量所消除的市場缺陷，有的甚至是市場競爭發展到高級階段的產物，如壟斷。因此，以成熟的市場經濟② 為研究對象而提出的市場失靈是內生性或功能性的。
    與發達國家不同的是，我國市場化的道路才走了20多年。盡管這些年來經濟的市場化程度有了較大的提高，例如：絕大部分商品的價格已經放開，指令性計劃已經取消，國有企業改革正在推進，非國有經濟也獲得了蓬勃發展，部分發達地區已經初步建立了市場經濟體制，但總的來看離真正成熟的市場經濟還有很遠的距離。這主要表現在三個方面：（1）市場主體發育不充分。部分國有企業還不是真正獨立的法人實體，民營企業尚沒有取得與國有企業完全平等的地位。此外，市場主體行為不理性，常常出現一窩蜂的“羊群效應”，缺乏有頭腦、有膽識的真正的企業家。（2）市場體系不健全。首先，土地基本上歸國家所有， 還不能進入市場進行流通和交換，資本市場發展嚴重滯后；其次，市場分割，尤其是城鄉二元經濟結構所造成的市場分割現象非常嚴重；再次，價格剛性或受到人為因素的影響而不能反映真實的市場供求；最后，在一些領域，不僅進入壁壘很高，退出壁壘也很高，企業只生不死，資源的自由流動與優化組合受到了極大的影響。（3）市場經濟制度或市場規則不健全。市場規則是市場主體參與競爭的游戲規則，它決定了市場主體的行為方式，是靠技術、質量或服務取勝，還是靠欺詐、靠關系或壟斷取勝，對市場主體的行為產生重大影響。我國市場經濟制度極不健全，使得市場經濟本應具備的“公平競爭”的原則遭到破壞，取而代之的卻是“關系經濟”和“特權經濟”和各種不應存在的“潛規則”，由此出現優不勝、劣不汰的局面。很明顯，正是市場發育不足和市場經濟的相關制度缺陷使價格規律無法有效地發揮資源配置作用，與其說是“市場失靈”，倒不如說是“市場發育不足”或“制度缺失”。我們不妨把它看作一種外生性或制度性的“市場失靈”。這是我國經濟轉軌時期“市場失靈”的特征之一。

我國經濟轉軌時期“市場失靈”的第二個特征是與政府失靈交織在一起，二者相互強化，加劇了改革中各種問題的嚴重性。經濟轉軌的過程就是計劃經濟不斷被市場經濟所替代的過程，也是政府的權利逐漸減小，而公民與企業的權利逐步增大的過程。從這個意義上來看，改革的對象正是政府本身。但是改革又是在政府的推動下進行的，一方面，我們需要一個強有力的政府以消除改革的阻力，另一方面又需要對政府的權利，尤其是行政權力進行限制以便完成改革。這種兩難處境常常阻礙政府職能的轉變，使得政府與市場、政府與企業的關系不易理順。長期以來，政府對微觀經濟活動進行干預，在相當大的程度上替代了企業的市場行為，排斥了價格規律，阻礙了資源的有效配置。例如：2004年的經濟過熱從表面上看是市場主體的非理性行為所致，但實質上卻與地方政府GDP政績觀的推動有很大的關系。 政府主導了土地與資本這兩種生產要素的配置，扭曲了市場價格，加劇了生產能力的過剩。更嚴重的是，一些政府官員利用經濟轉軌時期的制度漏洞進行權錢交易，接受、甚至索取賄賂，為部分利益集體提供好處，不僅嚴重阻撓了市場的自然發育和成長，并且由此引發了腐敗等社會問題。我國礦難背后的“官煤勾結”就是極好的例子。在此例中，政府本應治理因煤炭所具有公共資源的特性而導致的“市場失靈”，③ 但實際上不僅沒有治理反而加劇了“市場失靈”。可以說，我國目前的“市場失靈”有不少是市場經濟制度缺失與政府失靈的混合物。
三、我國經濟轉軌時期“市場失靈”的治理
    綜上所述，我國經濟轉軌時期的“市場失靈”，其本質不是在市場已經高度發育基礎之上的內生性或功能性市場失靈，而是市場發育不足，市場經濟制度缺失所導致的外生性、制度性“市場失靈”，是制度缺失與政府失靈的混合物。因此，治理“市場失靈”，不能簡單強調政府干預，而應該首先培育市場，完善制度，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。在此，政府職能的轉變起著至關重要的作用。
    （一）培育市場
    現實中雖然沒有完善的市場，但市場的完善程度確實對市場失靈的嚴重程度產生重大影響。市場發育越成熟，市場競爭越充分，市場主體越理性，市場越開放，要素與商品的流動性越強，相對而言，市場失靈的程度就越輕。以信息不對稱導致市場失靈為例，在成熟的市場上，交易者之間將難以避免重復博弈，信息優勢者具有主動提供真實信息的動機，信譽將成為大多數人都看重的品德，因信息不對稱所的導致的市場失靈可以大為減少。此外，根據“可競爭市場”（contestable market）理論，即使在某些壟斷的市場，只要沒有行政或法律設置的進入障礙，為了阻止其他廠商進入，壟斷者會主動降低價格、壓低壟斷利潤。可見，成熟的市場具有某種自我凈化功能，它可以矯正制度性市場失靈，并將功能性市場失靈降到最低。因此，治理市場失靈首先應該培養市場，以市場的力量來對抗市場失靈。
    目前，我國需要重點培育的市場是土地和資本市場。應該消除土地的國家壟斷，讓土地真正進入市場進行交易，使土地的價格能夠反映其稀缺程度；應該促進資本市場、尤其是股票和債券市場的發展，以便減輕企業對銀行貸款的過度依賴，提高資本的配置效率。此外，還應該著力培育市場主體，在加快國有企業改革，使其成為獨立的、理性的市場競爭主體的同時，創造有利于非國有企業成長和與國有企業平等競爭的市場環境。最后，應該打破地區封鎖和部門壟斷，建立統一、開放、公平競爭的大市場，讓價格能夠充分、靈敏地反映市場供求。
    （二）完善制度
    市場培育的過程實際上就是法律制度完善的過程，因為市場競爭需要游戲規則，而現代市場經濟的“根本游戲規則是基于法的規則”。④
    在眾多的制度中，產權制度是最基本的，財產權是實現人的其他權利的物質前提，經濟自由是實現其他自由的基礎。可以說，沒有屬于個人的財產權與經濟自由，就沒有市場經濟；沒有完善的產權制度，也就沒有成熟的市場經濟。此外，有產權可以明確界定的領域，私人成本與社會成本、私人利益與社會利益是一致的，不存在因外部性而導致的市場失靈。可見完善的產權制度對于市場失靈的治理也具有不可忽視的重要作用。因此，深化國有企業改革必須以理順產權關系為重點，要切實尊重和保護企業和個人的合法財產權益，堅決杜絕以國家或集體的名義隨意侵犯私人產權。
    其次，必須加快社會信用制度的建設，建立誠實、守信、公平競爭的游戲規則。在加強信息的披露、降低信息收集和發布的成本、溝通信息的流通渠道的同時，還必須加大對守信者的獎勵和對失信者的懲罰力度，用制度來改變人們的行為，形成人人守信的良好社會氛圍。
    （三）轉變政府職能
    經濟轉軌時期，在經濟基礎比較薄弱的發展中國家，要在比較短的時間內完成市場的培育與制度的完善，離不開政府的推動。而如何加快經濟轉型與市場經濟的建設，對于政府而言確實是一個新的課題。既要積極推動市場發育、提供市場經濟制度，又要避免干預過度、干預不足或干預不當而導致政府失靈，這里的關鍵在于轉變政府職能。因此，必須積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務型政府、法治政府轉變（高尚全，2005），而保證這一轉變真正落實的前提之一是完善針對政府行為的法制建設，以法律來規范政府的行為，減少直至消除政府行為的隨意性。要特別強調尊重價格規律，避免對微觀經濟活動的直接干預，該放開的領域一定要放開。在出現市場失靈的領域確實需要政府干預時，也應該利用價格規律，用經濟杠桿，而不是行政手段進行干預，并且還要根據成本—效益原則選擇凈效益最大或凈成本最低的干預方案。在干預所帶來的好處小于不干預的成本時，就應該堅決放棄干預。實現政府職能轉變的前提條件之二是推行民主政治，進一步擴大公民參與政治活動的權利。尤其要改變干部任期考核方式，讓人民來評價本地區官員是否稱職，而不是由上級來考核、任命和調動。以群眾和媒體的監督作為民主的保障，將權利還給人民，才能使政府職能得到真正的轉變，也才能在治理市場失靈時更有效地防止政府失靈或跳出市場失靈與政府失靈的雙重陷阱。
    收稿日期：2006—1—18
    注釋：
    ① 卡·馬克思：“第六屆萊因省議會的辯論”（第一篇論文），《馬克思恩格斯全集》，第1卷，人民出版社，1956年，第82頁。
    ② 有人將市場經濟分為“好的”或“壞的”市場經濟，然而“好”或“壞”更多地代表價值判斷，而不是客觀標準。如果以資源是否能夠實現有效配置為標準，那么，將市場經濟劃分為“成熟的”和“非成熟的”更為科學和客觀。
    ③ 在理論上，我國礦藏資源為國家所有，但實際上的所有者缺位使煤炭資源具備了公共資源（common resource）的特性，即競爭性和非排他性的特征， 從而導致實際產量高于帕累托最優產量。
    ④　王紅玲：《當代西方政府經濟理論的演變與借鑒》， 中央編譯出版社， 2003年版第252頁。