民國住宅權保障的啟示

住宅權是隨著公民權和人權觀念的產生而出現的，是現代法治發展的結果。從這個意義上說，對公民住宅權的保障制度只有在進入現代社會后才有可能建立和完善。因此，盡管存在諸多弊端，國民黨南京政府卻產生了我國歷史上最早的住宅權保障制度。從批判繼承的觀點看，民國時期的住宅權保障制度雖頗多紕漏，然其畢竟為目前解決公民的住宅權問題提供了早期的模式和經驗，不可一概否定。其成功之處，值得借鑒和吸收；其失敗之處，引以為教訓，當是建立新型住宅權保障機制的務實態度。
 
　　一、民國時期住宅權保障制度產生的動因
 
　　（一）住宅權保障制度在現代立法中的崛起
 
　　在西方法制史上，對住房權的積極保障有一個漫長的發展過程。雖然羅馬法時代，就已經確立了對住宅的財產權保護制度，并以供奉神靈的緣故，未經主人允許，任何人不許侵入私宅，但國家并無給私人提供住宅的責任，自住其力是實現住房權的基本原則。工業革命之后，由于都市化的發展，人口激增，各大城市出現了嚴重的住宅問題（主要是住宅短缺和居住環境惡劣）。一些國家，如英國從19世紀中期開始以法律手段干預工人階級的住宅問題。[1]第一次世界大戰爆發后，房荒問題的日益嚴峻以及房租管制的難以為繼，促使許多西方國家都改變了傳統觀點，承認政府有責任幫助或者直接給公民（主要還是工人等弱勢群體）提供住房，并形成了由政府直接建設或援助私人建設公共房屋、支持私人建筑和購買自住房屋（如發放低息貸款和補助、減免建房稅收等）等制度。住宅權逐漸成為重要的立法內容并成為現代公民一項基本的人權，成為衡量一個國家是否完善保障公民權利的標志。西方法學思潮的這一重大變化以及各項基本制度在1920年代就開始陸續介紹和引進中國。在當時一些法學著作里，有學者系統介紹了英國倫敦整頓貧民窟的辦法以及一戰期間和戰后通過的Addisons住宅法（1919年）、張伯倫住宅法（1923年）、、Whiteley住宅法（1924年）、工黨的公共住宅政策、法國的家屋改良法制（1894年）、家屋免稅制度、勞動者住宅法（1923年）、德國對私人建筑房屋的鼓勵與援助制度等。[2]住宅權觀念逐漸在我國傳播并對當時的立法產生了積極的影響。
 
　　（二）孫中山住宅權保障思想的影響
 
　　孫中山思想是南京國民政府立法的最高指導思想，住宅立法也不例外。除了重視民生的三民主義以及平均地權的理論以外，孫中山關于住宅是四大需要之一的思想對住宅立法影響最大。在《建國大綱》第二條中，孫中山確認食、衣、住、行為民生四大需要，故規定應建筑各式屋舍，以樂民居。這實際就承認了政府對住宅保障的積極責任。在實業計劃中，孫中山又將居屋工業分為（甲）建筑材料之生產及運輸，（乙）居室之建筑，（丙）家具之制造，（丁）家用物之供給，積極謀求住宅改良與增加。戰前土地法中房屋救濟的條款、抗戰爆發后發布的多種房荒救濟法令以及1949年后我國臺灣地區關于國民住宅的立法都可以在孫中山思想里找到源頭。
 
　　（三）公民住宅問題的激化
 
　　南京國民政府面臨著巨大的住宅問題，而導致這一問題的主要原因是城市化與戰爭。首先，隨著城市化的發展，民國時期各主要城市人口激增，成為政府不得不出面解決的棘手問題。如上海市，“以工商業及交通線之集中，造成人口過度擁擠之現象，一切發展，幾全部結集于中區狹小地區之內。抗戰時南市、閘北，破壞甚烈，由是集中情形，更趨嚴重。人口密度竟達每平方公里二十萬人以上之驚人數字。”[3]這導致房屋需求極度膨脹，房價、房租逐日攀高。當時的中央日報甚至以“一日千里”來形容廣州房價和房租的上漲。[4]而房地產商人不愿意投資低廉房屋，一般市民所能選擇的居所極為有限。房屋的極度短缺，引發了大量的社會問題，甚至阻礙了正常的經濟發展和人民生活。青島市“普遍房屋堪為一般平民居住者，頗形缺乏。而各里弄雜院，又復湫溢逼仄，污穢不堪。衛生既不講求，取價復多高昂。”[5] “其中尚有一部分貧民，僅于廢壘洞中，聊蔽風雨，其情尤覺可憫。”[6]有的則搭建棚屋。在武漢市，“一般勞動人民因無力建筑正式房屋，租房又無力負擔，遂用廢料殘木、蘆席木板，就市內空荒地區大量搭建棚屋。這些棚屋多分布在沿江河灘地，防水堤內外，鐵路沿線，工廠倉庫營房學校附近，以及里巷道路兩旁地區。棚戶所在的地區，缺乏水道設施，污水遍地流溢，空氣污濁，嚴重影響了市民健康，對碼頭港埠的建設和機關工廠的安全，也有妨礙。”[7]更有甚者只好流浪街頭，一到冬天難免“路倒”的命運。如地處南方的廣州市“三十五年（1946年）自一月至八月路尸達七千二百余具。天寒地凍，貧病者更難為活。現在每日都有十余具，不能不謂駭人聽聞。”[8]其他北方城市情況當更為嚴重。這些貧民的居住問題非由政府解決不可。
　　其次，日本侵華使房荒問題更趨嚴重。江蘇省“淪陷八年，在敵偽統治之下，房屋破壞甚多。”[9]上海市的諸安浜、法華鎮、陸家浜棚戶草屋數百間，在1939年冬，遭侵華日軍縱火焚毀，2000余居民無家可歸，老弱婦孺多有凍餒而死者。武漢市在抗戰之前房屋“有112178棟，占地面積19123畝，抗日戰爭期間，房產遭到很大的破壞，炸毀的，占總棟數的6.17%，總面積的36.15%。”[10]南昌市“原有的四五二一四棟高大的店房與住宅，被戰爭的炮火摧毀了三五二零五棟，損失的總和，是占原有房屋的百分之七十五。”[11]廣州市“在抗戰期間被毀壞的房屋，數近五萬間，面積約四千市畝，其中有三萬六千余間且是全部拆毀，荒蕪一片。”[12]中國方面為戰略需要，也毀壞了許多房屋。如震驚中外的黃河決口，使豫東皖北44個縣市、5萬4千平方公里的土地頓成澤國，民眾死傷者、無家可歸者不知其數。1938年11月12日夜在湖南長沙實行的焦土抗戰，大火直到14日熄滅。長沙全城基本被焚毀，燒毀房屋5萬余間，燒死居民2萬余人，財產損失無數。同時因為住宅投資成本高，周期長，收益慢，以及限制租金等管制措施，私人多不愿投資建筑新屋。人民住宅的缺乏和整體居住質量的下降迫得國民政府不得不制定立法來解決住宅問題，由此催生了中國早期的住宅權保障制度。
 
　　二、民國時期住宅權保障的主要制度
 
　　南京國民政府并未頒布專門的住宅法，但是，為了應對日益嚴重的城市住房問題特別是戰爭所造成的嚴重房荒，其不斷頒布和完善住宅權保障相關立法，逐漸形成了一個以土地法為核心、以行政立法和地方立法為枝干的雙層次住宅權保障法律體系。該法律體系，在中央方面，主要有《土地法》（1930年頒布，1946年修訂）、《內地房荒救濟辦法》（行政院1938年公布）、《非常時期重慶市房屋租賃暫行辦法》（1938年12月公布，后多次修訂）、《戰時房屋租賃條例》（1943年12月13日國民政府公布同日施行，戰事結束后六個月失效）以及抗戰結束后的《房屋租賃條例》（1947年12月1日國民政府公布同日施行，有效期三年，期滿后自動失效）、《鼓勵人民興建房屋實施方案》及《獎助民營住宅建筑條例草案》等。在地方，主要有抗戰前后一些地方政府頒布的住宅法規，例如《南京特別市政府旗民生計處管理旗民住屋辦法》（1929年呈奉修正公布施行）、《上海特別市平民住所管理規則》（1929年修訂公布）、《上海市政