保山市公益林管護現狀與對策

【摘要】介紹了保山市公益林概況和管護現狀。對目前公益
林管理存在的管理不到位，補償偏低、補償機制單一等問題提出
了對策與建議。
【關鍵詞】公益林；管護現狀；對策；保山市
1 保山市公益林概況
保山市公益林面積為482.22萬畝。其中，國家級公益林356.28
萬畝，省級公益林 111.01 萬畝，市級公益林 4.91 萬畝，縣級公
益林10.02萬畝。保山市已實施生態效益補償的公益林面積467.29
萬畝。其中，國家級公益林 356.28 萬畝，省級公益林 111.01 萬
畝。分縣（市、區）情況是隆陽區 143.15 萬畝，施甸縣 43.21 萬
畝，騰沖市 156.16 萬畝，龍陵縣 37.98 萬畝，昌寧縣 86.79 萬畝。
按林種分：水源涵養林 114.3073 萬畝、水土保持林 135.1246 萬
畝、護路林 11.2765 萬畝、自然保護區林 119.8784 萬畝、國防林
48.3028 萬畝、環境保護林 36.6169 萬畝、風景林 1.4858 萬畝、
紀念地林 0.2977 萬畝。
2 保山市公益林管護現狀
公益林補償現階段實施的是“管補”分離政策，補償費直接
進入林農個人或者集體賬戶，管護費由管護單位按相關規定支配；
管護體系采用的是縣級核崗—鄉（鎮）監管—村級聘用的“縣級
統一管護體系”。
2.1 管護形式
（1）林業國有單位自行管護，如國有林場、自然保護區依靠
單位職工及聘請護林員等形式進行管護；
（2）聘請護林員專業管護，以鄉村行政區劃為基礎，由縣級
根據實施方案劃定的管護責任區確定護林員崗位，由鄉（鎮）進
行監管，村委會或者委托林業站與護林員簽訂管護聘用合同進行
公益林管護；
（3）個人或者聯合承包管護，隨著市場經濟的建立，公益林
管護也出現了承包管護，他們有的是直接獲取護林承包費；有的
是承包管護公益林獲取林下資源開發收益；
（4）林農個人自行管護，權屬為個體的國家級和省級公益林，
林農愿意承 擔管護責任和義務的可由農戶自己管護，補償資金扣
除管護補助統籌外全部兌現給林農個人。
2.2 管護方案編制與實施
在區劃界定和落界基礎上，通過簽訂禁伐、限伐協議，把下
達的補償任務落實到山頭、地塊、林班小班。保山市共簽訂禁伐
協議 786 份，其中國家級公益林 4 份，省級公益林 782 份；簽訂
限伐協議 15783 份，其中國家級公益林 2775 份，省級公益林 13008
份；通過劃定管護責任區，把公益林管護責任落實到單位，保山
市落實管護責任單位 654 個。保山市共劃分管護責任區 1840 個；
通過簽訂管護合同，把公益林的管護工作要落實個人（護林員）。
保山市共簽訂管護合同 A 654 份，簽訂管護合同 B 1768 份；
3 公益林管護對策與建議
3.1建立統一管護體系，努力推進公益林管護轉型升級
（1）立足縣情林情，以鄉村行政區劃和國有林業單位組織構
架為基礎，建立統一的管護體系，優化責任區，合理布局護林員
崗位，統一管護權責和勞務費標準，形成森林管護“一張網”，
筑牢護林“防火墻”；
（2）公益林的管護也應該是開放、合作的形式。因地制宜，
結合實際，選擇合理的管護模式，積極深入探索勞務派遣、招標、
外包等專業管護、承包管護多種管護方式，逐步建立起與市場經
濟體制相適應的公益林管護體系。
3.2依法依規，明確責任，合力推進公益林管護工作
（1）進一步建立健全地方政府保護森林，發展林業的責任制，
使政府主要領導真正承擔起森林資源保護管理第一責任人的職責，
村級管護責任單位在管理農村事務，落實惠農政策，組織林業生
產和實施森林管護中盡到職責，不能缺位；
（2）林業部門應依法依規履行好森林資源保護管理的職能職
責，承擔起本轄區內森林資源保護管理的主要責任。在公益林管
理上，按照《國家級公益林管理辦法》、《云南省地方公益林管
理辦法》等規定，統籌謀劃、分類指導，分級負責，抓好各項措
施落實，真正把公益林管起來，管出實效。，對集體林管護重點
要在構建管護體系、落實管護措施、指導護林員聘用和培訓等方
面。
（3）采取相應措施，充分調動村委會、村集體和林農個人在
森林管護的積極性，更大程度發揮責任單位、責任主體的作用。
3.3 正視矛盾，著力抓好護林員隊伍建設
（1）不同權屬而形成的護林員聘用主體和用工性質應該是不
相同的，國有林聘用護林員的主體是林業主管部門和林業單位，
其用工性質為勞務聘用關系，理應受勞動法和國家社保政策規范
和調整；集體林聘用護林員的主體應該是村委會和村集體，其用
工性質是農村集體經濟組織內的承包關系，不應該受勞動法規范
和調整。
（2）優化護林員隊伍，適時增加季節性護林員；指導村委會
做好護林員聘用和管理，減少林業部門的直接聘用；積極爭取充
實林業主管部門和林業單位人員，減少護林員“以工代干、以工
代技”現象；引入市場機制，探索招標、托管、承包管護，降低
林業部門直接使用用護林員的風險。
3.4 創新機制，完善森林生態效益補償制度
（1）在穩定補償面積的前提下，充分發揮公共財政的主導作
用，建立補償標準與財政收入掛鉤的聯動機制；遠期要以地租為
參考，讓公益林的權利人在承擔生態建設的同時，在經濟上要得
到一定回報。
（2）綜合考慮各地在公益林建設中生態區位的重要程度，以
及公益林建設和管護成本差異性等因素，建立國家分類補償機制，
按不同的標準進行補償。如在地理位置特殊，森林資源豐富，生
物多樣性富集，生態區位重要而且在國際國內較為敏感的地方就
應該在政策上給予優惠和傾斜，提高森林生態效益補償標準。
（3）建議從國家層面開展試點，出臺相關政策，按照“誰受
益，誰付費”原則，充分發揮社會和市場的作用，量化森林生態
資源價值，從森林生態效益的直接受益者（營業性供水、水力發
電、生態旅游等）和損害者（薪柴烤煙、礦產開發、林地征占用
等）中，按一定比例繳納森林生態效益補償費，納入森林生態效
益補償基金。還可以通過建立跨流域生態效益補償機制進一步拓
寬補償資金的籌集渠道。
（4）拓展公益林可持續性利用，彌補公益林保護性補償不足。
一是研究出臺公益林可持續經營政策，制定優惠措施，鼓勵公益
林區大力發展林下經濟和開展非木質資源的開發利用；二是充分
利用公益林豐富的林地資源和景觀資源，采取科學的經營管理模
式，合理地對公益林進行開發利用。三是適當放寬對公益林林木
采伐利用的限制，除自然保護區和生態極為脆弱的敏感地區外，
公益林經過嚴格的作業設計，可采取撫育間伐、更新采伐、補植
補造等方法，進一步改善林分結構，提升生態效益，增加經濟收
入。
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作者簡介：張緣宏，1989-女，云南保山人，助理工程師，主
要從事林業工作。