基于城市規(guī)劃視角的海綿城市建設(shè)相關(guān)問題思考

【摘要】“海綿城市”是我國致力于城市雨洪災(zāi)害治理的重要
的城市生態(tài)文明建設(shè)舉措。當(dāng)前，我國海綿城市建設(shè)從建設(shè)理念，
到規(guī)劃、管理、執(zhí)行層面，都存在一些問題。本文以問題為導(dǎo)向，
從城市規(guī)劃的層面，對海綿城市建設(shè)的相關(guān)問題進行思考，將海
綿城市的建設(shè)目標(biāo)和改善舉措融入到城市總體規(guī)劃、控制性詳細
規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃和相關(guān)的專項規(guī)劃中，提出了相應(yīng)的建議。
【關(guān)鍵詞】海綿城市；城市規(guī)劃；相關(guān)問題；總體規(guī)劃；控
制性詳細規(guī)劃

引言
“海綿城市”是新一代的城市雨洪管理概念，是指能夠有效
應(yīng)對環(huán)境變化和雨洪災(zāi)害的的“彈性城市”。當(dāng)前，我國的城市建
設(shè)在快速城鎮(zhèn)化的過程中，面臨著一系列的城市水源涵養(yǎng)、水質(zhì)
凈化、洪澇災(zāi)害防治和地下水管網(wǎng)排泄的問題，海綿城市的建設(shè)
對于解決此類“城市病”具有直接的應(yīng)對意義。本文以海綿城市
建設(shè)的問題為導(dǎo)向，從城市規(guī)劃層面對海綿城市的建設(shè)進行思考，
并提出了相應(yīng)的建議。
1 我國海綿城市建設(shè)背景
（1） 我國的地理位置和季候特征，導(dǎo)致了城市洪澇災(zāi)害頻
發(fā)
我國的地理位置與季風(fēng)氣候決定了我國暴雨頻發(fā)、洪澇與干
旱問題并存的特點。尤其是夏季，雨洪災(zāi)害的發(fā)生具有高頻、洪
峰洪量大等特點。同時，由于汛期絕大多數(shù)雨水未得到充分利用
和下滲，導(dǎo)致水系斷流和洪水泛濫交替出現(xiàn)，成為了我國大多數(shù)
城市面臨的嚴重自然災(zāi)害之一。此外，由于污染物的存在和地表
徑流的流動性，以及水系自然凈化功能的退化，我國面臨較為嚴
重的水系污染的問題。綜合上述問題，海綿城市在應(yīng)對我國應(yīng)對
城市洪澇災(zāi)害、蓄滯水源、緩解水污染問題中具有重要意義。
（2） 城鎮(zhèn)化建設(shè)快速擴張，對綠地水系和城市低地等雨洪
蓄滯系統(tǒng)的破壞較大
我國經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化快速擴張的階段，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計[4]，2000
年至2010 年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了60%多，遠高于城鎮(zhèn)人
口的增長速度。快速的城鎮(zhèn)擴張在帶動城鎮(zhèn)化的同時，也帶來了
城市硬質(zhì)鋪面的增加、水系和自然綠地的減少、自然低地和山丘
的填挖等問題，導(dǎo)致城市抵御洪水、調(diào)節(jié)徑流，和改善氣候、控
制污染的能力有所退化。因此，為應(yīng)對城鎮(zhèn)化快速擴張帶來的城
市生態(tài)基底的破壞和城市雨水洪水防御體系的不健全，海綿城市
的建設(shè)具有重要意義。
（3） 為適應(yīng)環(huán)境變化和雨水災(zāi)害問題，我國海綿城市建設(shè)
受到了高度重視
“十八大”以來，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)
退化等問題，建設(shè)生態(tài)文明的理念受到了高度重視。2013 年11 月，
習(xí)總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的
決定〉的說明》中指出，解決城市的缺水問題，必須順應(yīng)自然，
比如在提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把優(yōu)先的雨水留下來，優(yōu)
先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然
凈化的“海綿城市”[1]。2013 年4 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于
做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》；2014 年12 月，住房與
城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系
統(tǒng)構(gòu)建（試行）的通知》[2]。可見低影響開發(fā)建設(shè)模式的推行受到
的中央的高度關(guān)注，海綿城市的建設(shè)是我國推進生態(tài)文明建設(shè)理
念、保護城市生態(tài)環(huán)境、維持水源的重要措施。
2 當(dāng)前我國海綿城市建設(shè)遇到的問題
我國海綿城市建設(shè)存在的問題是復(fù)雜的，涉及理念落后、規(guī)
劃碎片化、管理體制條塊分割、城市改造難度大、設(shè)計與技術(shù)上
存在困難、規(guī)劃與執(zhí)行難等眾多方面，對海綿城市建設(shè)起著障礙
作用。[3]
首先，由于對自然規(guī)律認識不足以及城市建設(shè)經(jīng)驗欠缺，我
國在海綿城市建設(shè)過程中，存在理念落后的問題。體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)
施的建設(shè)注重地面工程、忽視地下工程，注重標(biāo)準(zhǔn)化和工業(yè)化的
操作而忽視綠色化和人文化的可持續(xù)發(fā)展理念。西方發(fā)達國家的

地下管網(wǎng)建設(shè)往往投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費的一般以上，我國相應(yīng)
的城市建設(shè)投入相對薄弱，城市排水系統(tǒng)不夠完善。與此同時，
城市的建設(shè)往往忽視自然形成的地形地貌，城市建設(shè)填湖平壑，
原有的湖泊坑塘和土丘草地等自然“海綿體”受到了破壞，嚴重
削弱了城市蓄納滯洪的能力。
其次，海綿城市的建設(shè)存在建設(shè)的碎片化和規(guī)劃管理的條塊
分割，城市的改造也存在較大難度。當(dāng)前，我國共有16 個城市列
入海綿城市試點，有些城市在對城市綜合問題的把握上有所欠缺，
沒有制定科學(xué)系統(tǒng)的建設(shè)方案，僅停留在一些碎片化的項目上。
任南琪[5]在考察了3 個相關(guān)的海綿城市試點城市后指出，“海綿城
市建設(shè)的實質(zhì)應(yīng)該是城市水資源和水環(huán)境的綜合整治，而不是一
個點一個點地進行治理，采取碎片化方式推進”。同時，海綿城市
建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，還需提防由于碎片化建設(shè)而走“回頭路”。
由于一些城市規(guī)劃前瞻性不夠，執(zhí)行不夠嚴密，很多城市在進行
傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時跟先進的理念完全不相符，使得舊城
改造任務(wù)繁重。如果海綿城市建設(shè)不能統(tǒng)籌系統(tǒng)考慮，而是碎片
式地推進，今后任會面臨著重復(fù)建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資及運營
費用加大的問題。因此，海綿城市建設(shè)必須引入最先進的理念，
指導(dǎo)整個城市水系統(tǒng)的綜合規(guī)劃和設(shè)計。
最后，海綿城市的建設(shè)也面臨一定程度上的設(shè)計和技術(shù)上的
難題。海綿城市在我國屬于新興的城市建設(shè)理念，尚無成熟的經(jīng)
驗和案例可以借鑒。在海綿城市的建設(shè)過程中，需要秉持生態(tài)文
明建設(shè)的理念，學(xué)習(xí)和借鑒西方成功案例和先進的技術(shù)經(jīng)驗，同
時，促進多學(xué)科融合，促進海綿城市建設(shè)在技術(shù)方面有所創(chuàng)新和
突破，在管理和實施方面也更加科學(xué)化。
3 對當(dāng)前海綿城市規(guī)劃建設(shè)的一些思考
當(dāng)前海綿城市建設(shè)除技術(shù)層面以外，還面臨規(guī)劃管理層面的
一些問題。從城市規(guī)劃層面優(yōu)化海綿城市建設(shè)的問題，對于建設(shè)
的系統(tǒng)性和科學(xué)性，避免一系列重復(fù)改造難題和前瞻性問題，具
有重要意義。
《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》提出，“地方政府應(yīng)結(jié)合城市總體
規(guī)劃和建設(shè)，在各類建設(shè)項目中嚴格落實各層級相關(guān)規(guī)劃中確定
的低影響開發(fā)控制目標(biāo)、指標(biāo)和技術(shù)要求，統(tǒng)籌建設(shè)”。海綿城市
的建設(shè)，涉及城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和各類專項規(guī)劃層
面的部署和設(shè)計。
從城市總體規(guī)劃層面，《指南》提出，要在總體規(guī)劃層面劃定
城市水生態(tài)敏感區(qū)、集約開發(fā)利用土地、合理控制不透水面、合
理控制地表徑流、明確低影響開發(fā)策略和重點建設(shè)區(qū)域。總體規(guī)
劃的主要措施，是從城市宏觀層面，識別海綿城市建設(shè)的生態(tài)資
源和生態(tài)敏感區(qū)，最大限度保護城市的“山水林田湖”，保護生態(tài)
格局；開發(fā)城市低地和濕地，恢復(fù)河湖水系，作為生態(tài)補償；明
確城市雨水規(guī)劃和控制的相關(guān)目標(biāo)，對城市硬質(zhì)開發(fā)建設(shè)進行約
束。
從控制性詳細規(guī)劃層面，是具體指導(dǎo)海綿城市建設(shè)的關(guān)鍵。
主要明確藍線、綠線定位，雨水徑流控制指標(biāo)落實到地塊上，如
地塊的下沉式綠地的比例與面積，透水鋪裝的面積，雨水調(diào)蓄的
容積等等。修建性詳細規(guī)劃層面，要明確LID 設(shè)施的組合方式，
設(shè)施規(guī)模和空間布局。
參考文獻：
[1]新華社.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定
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設(shè)技術(shù)指南――低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）[M]：中國建筑
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[3]方世南，戴仁璋.海綿城市建設(shè)的問題與對策[J].中國特
色社會主義研究，2017（1）：88-92，99.
[4] 人民日報（ 2012.12 ） http ： //news.xinhuanet.com/
politics/2012-12/03/c_124035285.htm.
[5]海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會主任委員.