淺談環境保護法修訂案對公眾參與的規定

淺談環境保護法修訂案對公眾參與的規定

張維靜

【摘要】公眾參與對于環境保護具有實踐意義，此次環境保護法修訂對公眾參與進行了突破性規定，但是仍然存在信息公開不充分、公眾意見表達渠道不暢、及個人公益訴訟資格無保障等問題，通過對法條進行分析，力求探索出我國環保公眾參與完善之路徑。

【關鍵詞】公眾參與；信息公開；公眾意見；公益訴訟

由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議于2014 年4 月24 日通過的《中華人民共和國環境保護法修訂案（草案）》（以下簡稱《環境保護法修訂案》），將于2015 年1月1 日實施。這是我國環境保護法25 年來最重要的一次修改，在原則理念、監管手段、公共參與及法律責任等方面都取得了突破，被稱為是“史上最嚴厲的環境保護法”。然而，這部得到廣泛好評的法律并非十全十美，仍然存在滯后性。特別是首次單獨設立信息公開和公共參與一章，體現了環境保護的民主性，但僅僅六個法律條文（第53 條——58 條）不足以滿足公眾參與的熱情。

一、《環境保護法修訂案》對信息公開的規定不充分

信息公開是公眾參與的前提和必要條件，信息公開充分與否直接關系到公眾參與的深度與廣度。《環境保護法修訂案》第54、55、56 條是對環境信息公開的規定，包括信息公開的義務主體及其內容。義務主體有行政機關（縣級以上人民政府環境主管部門）和企業（重點排污單位和應當編制環境影響報告書的建設單位），內容上采取例舉的方式，詳細例舉了縣級以上人民政府環境主管部門的公開的內容，這種方式雖然有利于監督公開的信息是否具有法律上的形式完整性，卻容易造成實質的法律空白。對此可以借鑒德國《環境信息法》的規定，“每個人都有權了解政府機關所擁有的環境信息”，①同時作出限制性規定，涉及國家秘密和商業秘密的除外。信息公開是對公民環境信息知情權的保護，其內容涉及信息公開的方式、形式、信息公開不充分或者虛假的法律責任等。方式上，《環境保護法修訂案》規定的信息公開是行政機關和企業的主動公布，沒有賦予公眾申請公開的權利，這種單向公開信息的方式難以有效保障公眾的環境知情權；同時信息公開的周期，信息載體也沒有規定，難以保證及時發布信息。對此，可以就不同的信息區分不同的發布時間，常規的環境信息可以借鑒美國要求“每年”的時間規定，而對于突發環境時間的信息，則采取“即時”的規定。對信息載體的規定也需要確立，如政府網站、公報、新聞發布會、廣播、電視等，以保障公眾有效地了解信息。對于信息公開不真實的法律責任，《環境保護法修訂案》只對重點排污單位作出了規定，“重點排污單位不公開或者不如實公開環境信息的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令公開，處以罰款，并予以公告。”對于行政機關和應當編制環境影響報告書的建設單位公布的信息不真實的情況沒有作出規定，這容易形成官商為了相互利益發布虛假信息的罪責真空。

二、《環境保護修訂案》沒有征求公眾意見的具體規定

征求公眾意見是公眾參與環境保護的重要形式，貫穿于環境保護源頭參與、過程參與、行為參與、末端參與的始終，體現了公眾參與的各個方面，是解決公眾參與“有名無實”的重要手段。②然而，《環境保護法修訂案》僅僅在57 條規定了“環境污染舉報”的末端參與，不利于激發公眾環境保護的自主意識。對此可以借鑒日本“公眾環境異議權”制度，賦予公眾發表其意見的權利。英國公眾可參與國家環境管理預測和決策的全過程的規定對于我國的環境保護也有參考價值。同時，《環境保護法修訂案》沒有規定征求公眾意見的具體方式。目前征求公眾意見有會議和非會議形式，如座談會、論證會、聽證會、問卷調查。對此，針對不同的環境管理決策具體規定，如對于應當編制環境影響報告書的建設單位采取聽證會的形式，而對于普通的決策，可以采取非會議的形式，實現征求意見的靈活性。

三、《環境保護法修訂案》對于環境公益訴訟規定的缺陷

《環境保護法修訂案》第58 條規定了環境公益訴訟，是我國公眾參與環境保護的顯著成效，但是具有訴訟資格的只限于“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的和專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的”兩類組織，沒有承認公民個人的公益訴訟資格，這主要是考慮到若將公民個人加入訴訟主體，有可能導致“訴累”的情況。對此，環境保護法有必要擴寬環境公益訴訟的主體資格，將公民個人納入訴訟主體范圍，同時可以對公民個人訴訟作出限制，如訴權行使的前置程序。③同時，《環境保護法修訂案》對于環境公益訴訟的程序、舉證責任、裁決方式、執行等細節問題作出規定，需要最高人民法院適時出臺環境公益訴訟相關的司法解釋，為環境公益訴訟的實施提供制度保障。

綜上所述，《環境保護法修訂案》對于環保的公眾參與作出了突破性規定，但是存在規定過于原則，甚至存在漏洞的情況，需要對其進行進一步完善，從而形成環境的多層次、寬領域保護。

參考文獻：

①岳世平.發達國家環保公眾參與制度的立法特點[J].中共杭州市委黨校學報,2008(4).

②汪勁.環保法治30 年:我們成功了嗎[M].北京大學出版社,2011.

③朱謙.公眾環境保護的權利構造[M].知識產權出版社,2008.

作者簡介：張維靜，蘭州大學法學院。