以績效管理推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理創(chuàng)新

[論文關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府　　績效　　管理
　　[論文摘要]我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前存在機構(gòu)臃腫、供養(yǎng)人員龐雜，職能不清、財政危機嚴重，人民滿意度下降等問題，與人民的矛盾日益突出。政府績效管理以其自身的科學性和高效性，為解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的種種問題帶來了希望。通過強化績效意識，運用績效評估指標，加強績效規(guī)范和評估結(jié)果的運用來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前存在的問題，把我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力建設(shè)成為效能型、有限型、廉潔型、服務(wù)型政府。
    鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家設(shè)置的一種地方行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是按地方行政建制設(shè)置的地方行政組織。作為我國政權(quán)組織體系末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，直接面對億萬農(nóng)民，其管理具有直接性、復雜性和特殊性。黨的十七大提出“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”，這不僅為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展指明了方向，更對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理提出了新要求。因此，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行績效管理，其管理的科學性和效果的優(yōu)質(zhì)性為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)高質(zhì)高效管理提供了保障。
　　一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理現(xiàn)狀
    我國的鄉(xiāng)級政權(quán)體系早在建國初期就已經(jīng)建立，國家為了能夠最優(yōu)化農(nóng)村資源，成立了政社合一的人民公社，維護農(nóng)村的穩(wěn)定，是我國在農(nóng)村的基層政權(quán)。隨后，國家決定改革人民公社體制，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，建立了農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在成立之初就問題連連，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理也舉步維艱，內(nèi)部組織管理和外部治理都充滿挑戰(zhàn)。
    1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫龐雜，供養(yǎng)人員過多
    “麻雀雖小，五臟俱全”是我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置的最佳表述。在舊的計劃經(jīng)濟體制的影響下，不管地域多大，人口多少，都片面追求和上級政府機構(gòu)設(shè)置的對口，設(shè)置全套的機構(gòu)組織，導致機構(gòu)臃腫，人浮于事。有關(guān)統(tǒng)計顯示，我國目前共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府4萬多個，總財政供養(yǎng)人員有1280萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)接近300人，按照中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)改革的要求，要精簡近100人。機構(gòu)臃腫，人員龐雜導致財政支出增長超負荷，財務(wù)債務(wù)責任不明，終將影響管理工作的開展。
    2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不清，缺位錯位現(xiàn)象嚴重
    “上面千條線，下面一根針”形象的概括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體系末端的職能復雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要有三方面:傳達上級政府的政策法規(guī)，執(zhí)行上級指令和本級人大決議;推進本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科教文衛(wèi)體等公共事業(yè)發(fā)展;為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不明，做了許多不該做的事，承擔了過多的部門職能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率低下，服務(wù)缺位和職能錯位現(xiàn)象嚴重。
    3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機嚴重，缺乏有效的財務(wù)監(jiān)督
財政危機是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最棘手的問題。供養(yǎng)人員過多，對財務(wù)支出缺乏有效監(jiān)督已使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債臺高筑。本來為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最基本的職能，但事實上大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政已經(jīng)成為一種“吃飯”財政，更有人不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政淪為“討飯”財政。財政危機讓走投無路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有巧立稅目，搜刮民脂民膏來彌補財政上的不足，引起了廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的不滿。

    4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力欠缺，人民滿意度下降，與人民矛盾日益突出
    公共服務(wù)能力的大小是衡量一個政府效率高低的重要標志。然而嚴重的財政負擔，農(nóng)民交上來的錢基本上花在了供養(yǎng)人員的身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展和社會文化建設(shè)方面的資金嚴重不足，農(nóng)民迫切希望政府能改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活環(huán)境和公共基礎(chǔ)設(shè)施，可總是事與愿違，錢花了卻看不到效果，民眾的不滿導致干群關(guān)系緊張，并將出現(xiàn)的問題歸結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的腐敗無能，嚴重影響政府工作人員的形象，信任危機空前，政府與人民之間的矛盾日益突出，嚴重影響了基層政權(quán)的穩(wěn)定。
　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行績效管理的必要性
    對績效管理最簡單的解釋就是最小的投人獲得最大產(chǎn)出的過程，并在此過程中，尋求經(jīng)濟、效率和效益。政府績效管理是順應(yīng)時代變化的要求，基于政府職能轉(zhuǎn)變以及解決財政危機的實踐中發(fā)展起來的。它以公共選擇和新制度經(jīng)濟學作為理論支撐，以服務(wù)、社會、公眾、市場作為基本的價值取向，不僅僅是管理主體和范圍的擴大，更是公共生產(chǎn)力提高的彰顯，是我國正在進行的效能建設(shè)的診釋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地位和職能的特殊性以及目前所暴露出的行政成本高、行政效率低等問題，都表明績效管理是提高政府效能的必然選擇。
    1、有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革
    當前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構(gòu)改革方面雖然都進行了有益的嘗試和探索，但始終都沒能走出精簡一膨脹一再精簡一再膨脹的怪圈。出現(xiàn)問題的原因就在于改革不到位，沒有與改革相匹配的制度來保證改革的完成。在新的時代背景下提出政府績效管理，成為一劑良藥，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革帶來了新的希望。績效管理不僅強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革所要達到的目標，同時注重改革過程中的檢查和控制，利用有效的工具和手段來衡量機構(gòu)改革的效果，這樣一種規(guī)范與機制相統(tǒng)一的控制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供了保障與支持。
    2、有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變
    根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的7條職責權(quán)限中，主要體現(xiàn)的是“執(zhí)行、保護、保障”職能，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在向有限型和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引人績效管理，以政府該做什么、如何做作為立足點，以提供公共服務(wù)作為職責使命，以提高績效作為目的指向，理順政府與社會的關(guān)系，政府的職能止步于社會起作用的領(lǐng)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力做好“執(zhí)行、保護、保障”工作，實現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變.職能缺位向補位的靠攏，錯位向本位的回歸。.
3、有利于建立合理科學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效財政體制
    實行稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源受阻，使得人不敷出的財務(wù)狀況更是雪上加霜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引人績效管理，在公共預算和公共理財觀的指導下，運用績效預算方法和目標管理手段，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政進行源頭控制，并建立起一套完整的績效預算、績效評估、績效審計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效財政體制，公開財政支出項目，透明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政，接受群眾的監(jiān)督，讓人民清楚了解國家的資金和自己的積蓄何去何從，以此來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機和信任危機。
    4、有利于提供高效的公共服務(wù)，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和居民的關(guān)系
    為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活水平低，公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善，科教文衛(wèi)等公共事業(yè)均遠遠落后于城市地區(qū)，居民寄希望于黨和政府帶領(lǐng)他們過上幸福生活。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效管理則將滿足農(nóng)民需要置于首位，并將政府與農(nóng)民的關(guān)系由管理與被管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共服�?wù)的提供者與消費者的關(guān)系，由不平等關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降群献鞯年P(guān)系，并由政府控制農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民監(jiān)督政府，這樣也就必然極大地增強政府的效能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和居民的關(guān)系。

　　三、以績效管理推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理創(chuàng)新的路徑
    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的觸角，其能否高效運轉(zhuǎn)直接關(guān)系到國家的穩(wěn)定與安寧。將績效管理運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行改革機構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，解決財政危機，提高公共服務(wù)能力，用績效管理推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理創(chuàng)新，對提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力，建設(shè)效能型、有限型、廉潔型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有重要意義。
    1、強化績效管理意識，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，建設(shè)效能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，機構(gòu)改革以后人員如何分流、撤銷部門的職能如何合并、新增部門職能如何落實成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革難以徹底的問題所在。過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫，人員龐雜，機構(gòu)改革是一場效率大仗，觸及了許多人的切身利益，他們抵觸機構(gòu)改革。因此，強化績效管理的意識，加大對績效管理的宣傳力度，使績效管理的理念深入人心，使人深刻了解到政府績效管理在節(jié)約行政成本、提高行政效率方面的重要作用。諸如機構(gòu)改革后的人員分流問題，可根據(jù)績效綜合考評結(jié)果決定人員是提前離崗、提前退休還是分派到村里或其他部門;對新增部門的職能也可以根據(jù)績效評估指標來界定。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革就能順利進行而不再會有后顧之憂，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向效能型政府轉(zhuǎn)變。
    2、運用績效評估指標，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)有限型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效是履行自身職能的表現(xiàn)，而績效評估的指標需要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能來設(shè)定。我們首先應(yīng)該界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是什么。在行政體制改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了所有的經(jīng)濟、政治和社會職能，行政行為雜亂又無效率。運用績效評估的指標來推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，具體來說，就是把社會管理與公共服務(wù)作為績效評估的主要能容，并以此為依據(jù)來設(shè)定評估指標，加強各評估指標之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，因地制宜，根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域之間的實際情況，建立多元化的績效評估指標體系，這樣，運用科學的績效評估指標進行有效地績效管理規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行正確的行政職能，努力向有限型政府轉(zhuǎn)變。
    3、加強績效管理規(guī)范，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效財政體系，建設(shè)廉潔型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
    我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政系統(tǒng)都是不規(guī)范的系統(tǒng)，公款私用，亂立稅目的現(xiàn)象十分嚴重，債臺高筑，財政壓力大使得社會公共事業(yè)無法順利進行。這是因為沒有相關(guān)的法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政進行有效的監(jiān)督，也沒有一套完整統(tǒng)一的財政運行規(guī)范。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況對提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政績效進行了有意的探索和嘗試，但取得的效果并不明顯。加強績效管理的規(guī)范，就是從法律上明確績效管理的地位和作用，并通過立法明確績效管理的程序，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績效財政體系，包括績效預算、績效支出、績效審計，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政體系規(guī)范化、程序化、透明化，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政效率，努力把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成為廉潔型的政府。
    4、加強績效評估結(jié)果運用，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
    績效評估不是目的，將績效評估的結(jié)果作為改進工作的依據(jù)才是最終的歸宿。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運用績效評估的方法獲得評估結(jié)果，反映出的不足和問題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力的方向。充分利用績效評估的結(jié)果，就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完善信息反饋機制，將評估結(jié)果及時反饋到相關(guān)部門和個人，并與個人晉升和獎懲機制相結(jié)合，客觀公正的反映出公共服務(wù)的質(zhì)量，并將此作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估的重要依據(jù)，與獎懲機制、選人遷任相結(jié)合，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無空可鉆，提高服務(wù)質(zhì)量，強化為人民服務(wù)的意識，努力把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成為服務(wù)型政府。